Частнов К.С. Уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты досудебного производства по уголовным делам о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010

На правах рукописи

Частнов Кирилл Сергеевич

УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ И КРИМИНАЛИСТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ, СВЯЗАННЫХ С НЕЦЕЛЕВЫМ РАСХОДОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Специальность: 12.00.09 – уголовный процесс, криминалистика;
оперативно-розыскная деятельность

АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Москва – 2010

Работа выполнена на кафедре уголовного процесса Нижегородской академии МВД России.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Александров Александр Сергеевич

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки РФ
доктор юридических наук, профессор
Ларичев Василий Дмитриевич
кандидат юридических наук, доцент
Крайнов Виталий Иванович

Ведущая организация: Академия экономической безопасности
МВД России

Защита диссертации состоится 4 июня 2010 года в 17.00 часов на засе-дании диссертационного совета Д 521.023.02 при Московской академии эко-номики и права по адресу: 117105, Москва, Варшавское шоссе, д. 23. Зал ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской акаде-мии экономики и права.

Автореферат разослан «27» апреля 2010 года.

Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю.С. Харитонова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России про-должается реформирование системы государственного управления и бюд-жетных отношений. Серьезную угрозу порядку бюджетного финансирова-ния, выполнению важнейших задач государственного управления представляют преступления, предусмотренные статьями 285.1 и 285.2 УК РФ.
Преступления, посягающие на бюджетные отношения, являются новеллой в уголовном законодательстве Российской Федерации, они были введены Федеральным Законом № 162 от 8 декабря 2003 года. Опыт расследования уголовных дел данной категории незначителен, ввиду недавней истории уголовно-правового предмета. Однако он имеется и, соответственно, требует анализа и обобщения. По данным ГИАЦ МВД России в 2004 году было выявлено 7 лиц, совершивших преступление, предусмотренное 285.1 УК РФ. В 2005 году – 31, в 2006 – 66, в 2007 – 116, в 2008 – 160, а в 2009 году – 179. Однако, привлечено к уголовной ответственности менее половины из них.
Таким образом, выявление и расследование преступлений данной категории представляет определенную сложность, что не в последнюю очередь связано с особенностями юридических составов преступлений данного вида. Квалификацию бюджетных преступлений необходимо рассматривать с учетом действующих норм гражданского, бюджетного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства России, совокупность которых и определяет уголовно-правовую сущность бюджетных преступлений.
Есть определенная специфика в механизме совершения преступлений данного вида и, соответственно, в способах и приемах их выявления и изо-бличения.
Особую актуальность тема приобретает в свете реализации националь-ных проектов, под которые в бюджетах разных уровней выделяются большие средства. Существует серьезные опасения, которые отчасти уже начали оп-равдываться, относительно целевого использования этих средств. Возможно увеличение числа дел данной категории, что делает востребованными реко-мендации практическим работникам по их расследованию.
Таким образом, необходимы разработки, как в части теории доказа-тельств, так и в части конкретных криминалистических методик выявления расследования преступлений данной категории. Между тем, исследований монографического характера по данной проблематике недостаточно. Нам из-вестны лишь три диссертации по схожей теме уголовно-правовой тематики: Ю.Л. Анисимов «Квалификация преступлений в сфере бюджетных отноше-ний» (2002 г.), Р.Р. Фазылов «Уголовная ответственность за нецелевое расхо-дование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фон-дов» (2005 г.), А.Г. Карпов «Нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: уголовно-правовой и кри-минологический анализ» (2007 г.).
Ввиду указанных причин мы считаем выбранную тему злободневной, требующей исследования на диссертационном уровне.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные вопросы выявления, раскрытия и расследования должностных преступлений являлись в той или иной мере объектом исследования отечественных ученых. Прямо или косвенно к данной проблематике имели отношение и внесли свой вклад в ее разработку: В.Д. Арсеньев, Н.С. Алексеев, Р.С. Белкин, А.Р. Белкин, В.П. Божьев, С.А. Голунский, М.М. Гродзинский, Н.А. Громов, А.А. Давле-тов, Т.Н. Добровольская, В.Я. Дорохов, Е.А. Доля, В.Г. Даев, Н.В. Жогин, З.З. Зинатуллин, В.И. Зажицкий, С.В. Зуев, Ц.М. Каз, Л.М. Карнеева, Л.Д. Ко-корев, Н.Н. Ковтун, Г.Н. Королев, Н.П. Кузнецов, Ю.В. Кореневский, А.М. Ла-рин, Е.С. Леханова, П.А. Лупинская, А.Г. Маркушин, Г.М. Миньковский, А.Д. Назаров, С.В. Некрасов, Ю.К. Орлов, И.Д. Перлов, М.П. Поляков, В.М. Савицкий, М.С. Строгович, А.И. Трусов, В.Г. Танасевич, В.Т. Томин, Ф.Н. Фаткуллин, А.А. Фальченко, С.А. Шейфер, М.П. Шаламов, П.С. Эль-кинд, Н.Я. Якубович и другие.
Однако, работ, посвященных выявлению, раскрытию и расследованию нецелевого расходования бюджетных средств в настоящее время не имеется.
Объектом исследования являются закономерности, складывающиеся в сфере выявления, раскрытия и расследования преступлений, предусмот-ренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ и порождаемые этими закономерностями общественные отношения.
Предметом исследования является осуществление досудебного про-изводства по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств во всех его проявлениях; уголовно-процессуальные и нормы других отраслей права, регулирующие деятельность по изобличению лиц, совершивших преступле-ния рассматриваемого вида; практика реализации этих норм; научные работы, в которых обсуждаются проблемы совершенствования правовой процедуры производства оперативно-розыскных мероприятий, собирания, проверки и оценки доказательств при производстве по уголовным делам рассматривае-мой категории.
Основной целью исследования является анализ правоприменитель-ных и правовых проблем досудебного производства по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств, разработка предложений, направленных на повышение эффективности деятельности следственных и оперативно-розыскных подразделений по выявлению, раскрытию и расследованию этого вида преступных деяний, а также прокурорского надзора как за целевым ха-рактером расходования бюджетных средств, так и за деятельностью след-ственных и оперативно-розыскных органов, осуществляющих уголовное пре-следование по рассматриваемым преступлениям.
Для достижения этой цели необходимо было решить следующие основ-ные задачи:
– раскрыть особенности предмета и пределов доказывания по уголов-ным делам о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государ-ственных внебюджетных фондов;
– проанализировать существующие в науке уголовного процесса и уго-ловного права подходы к определению элементов предмета доказывания, оп-ределяемых квалификацией юридических составов этих преступлений;
– исследовать и обобщить положительный опыт выявления и расследо-вания преступлений данной категории в масштабах Российской Федерации;
– изучить уголовные дела и выявить типичные ошибки, совершаемые органами предварительного следствия при досудебном производстве по делам данной категории;
– сделать предложения по совершенствованию законодательства, регу-лирующего межбюджетные отношения и осуществление государственного финансового контроля в данной сфере;
– исследовать особенности возбуждения уголовных дел по ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, их расследования;
– рассмотреть особенности проведения и усовершенствовать алгоритм реализации следственных действий при расследовании;
– предложить формы и способы оптимального взаимодействия органов предварительного расследования, органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, прокуратуры и контрольных органов.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод. При решении поставленных задач использовались на-учные методы: системный, формально-логический, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, статистический и другие. Методологическое значение для исследования имели понятия: «доказыва-ние», «предварительная проверка», «документальная проверка».
Теоретической основой исследования послужили разработки отече-ственных ученых в сфере науки уголовно-процессуального, уголовного, граж-данского, оперативно-розыскного права, криминалистики, прокурорского надзора и других наук.
Непосредственными источниками информации по теме исследования послужили: монографии, учебные пособия, лекции, научные статьи, доклады, тезисы и другие опубликованные материалы, отражающие те или иные сто-роны объекта и предмета исследования.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, нормы уголовного, уго-ловно-процессуального, оперативно-розыскного, административного, бюд-жетного и иного законодательства, а также нормативные акты органов зако-нодательной и исполнительной власти, постановления и определения высших органов судебной власти, имеющие отношение к предмету исследования.
Эмпирическая база исследования представлена статистическими данными о результатах деятельности правоохранительных и судебных орга-нов Российской Федерации в сфере уголовного судопроизводства в период с 2004 по 2009 год; цифрами и фактами, отраженными в диссертационных исследованиях, журнальными и газетными публикациями; материалами соб-ственных исследований, проведенных в 2004–2009 годах на территории Нижегородской области, Республики Башкортостан, Приморского края; дан-ными анкетирования следователей СК при прокуратуре, оперативных работ-ников ОВД, судей и прокуроров (всего 107 человек). Также были использо-ваны материалы уголовных дел, в том числе архивных, отказные материалы и личный опыт диссертанта в оперативных подразделениях органов внутрен-них дел по борьбе с преступлениями в финансово-кредитной сфере.
Научная новизна исследования определяется особенностью автор-ского подхода к пониманию методов выявления фактов нецелевого расходо-вания бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фон-дов, особенностям проведения следственных действий по рассматриваемой категории уголовных дел, специфике использования полученных в ходе их проведения результатов в доказывании. Настоящая диссертация – одно из первых исследований, в котором проблема выявления и расследования данного вида преступлений рассмотрена в контексте применения УПК РФ, материалов судебной практики, доктринальных позиций теории доказа-тельств, зарубежного опыта борьбы с рассматриваемыми преступлениями. Оригинальность подхода заключается в том, что диссертант обосновывает необходимость комплексного подхода к выявлению фактов нецелевого рас-ходования бюджетных средств во взаимодействии контролирующих и право-охранительных органов при координирующей роли прокуратуры.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Основанием для возбуждения уголовного дела, предусмотренного ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, является наличие достаточные данных, указываю-щих на признаки объекта, объективной стороны и субъекта преступлений рассматриваемой категории.
2. Возбуждение уголовных дел рассматриваемой категории должно осуществляться в отношении конкретного лица, которое должно быть уста-новлено в ходе доследственной проверки. Возбуждение уголовных дел рас-сматриваемой категории по факту их совершения, а не в отношении конкрет-ного лица является незаконным, что влечет признание собранных доказа-тельств по делу недопустимыми.
3. Полноценная борьба с рассматриваемыми преступлениями невоз-можна без взаимодействия контролирующих, оперативно-розыскных, след-ственных и прокурорских органов. Причем в органах прокуратуры на уровне Главного управления Генеральной прокуратуры РФ по субъекту РФ следует создать единый координационно-информационный центр, руководитель которого возглавляет работу по:
а) обобщению передового опыта выявления указанных преступлений;
б) принятию решений о проведении комплексных проверок соблюде-ния бюджетного законодательства соответствующими органами;
в) выработке единых стандартов по оценке бюджетных правонарушений;
г) обращению в высшие судебные органы РФ за получением разъясне-ний по вопросам судебно-следственной практики, возникающих при их вы-явлении, расследовании и судебном рассмотрении;
д) принятию решений о возбуждении уголовных дел рассматриваемой категории;
е) внесению представлений об устранении причин и условий, способ-ствовавших совершению правонарушений в бюджетной сфере в ходе обще-надзорной деятельности и надзора за принятием процессуально-значимых решений органами уголовного преследования;
ж) контролю своевременности и качества исполнения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления.
4. В целях проведения полноценной проверки по признакам рассматри-ваемых преступлений в ст. 144 УПК РФ следует указать на разумный срок принятия решения по сообщению о преступлении, исключив из текста упо-минание о 3, 10 и 30 сутках.
5. Акт ревизии (документальной проверки) должен признаваться пол-ноценным доказательством в качестве «заключения специалиста» без его дальнейшей проверки путем назначения и производства экспертизы. Бремя доказывания недопустимости данного доказательства должно быть возложено на сторону защиты.
6. На надзирающего за предварительным следствием прокурора следует возложить обязанность контроля своевременности и полноты исполнения внесенного следователем представления об устранении причин и условий, способствующих совершению преступления. Государственному обвинителю поддержание обвинения по делам рассматриваемой категории следует осу-ществлять с учетом результатов устранения указанных причин и условий.
7. Анализируя судебно-следственную практику, автор пришел к выводу о невозможности во всех случаях формулировать обвинение по ст. 285.1 и 285.2 УК РФ в отношении лиц, допустивших нецелевое расходование выде-ленных средств, в связи с чем понятие субъекта рассматриваемых преступле-ний целесообразно ограничить указанием на физическое лицо, обладающее фактическими полномочиями распоряжаться выделенными средствами, а рассматриваемую категорию преступлений перевести в категорию средней тяжести.
8. Разработан алгоритм действий сотрудника оперативно-розыскных органов по выявлению преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Теоретическая значимость исследования. Разработанные диссертантом положения вносят вклад в теорию уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной науки и содействуют решению ряда дискуссионных проблем, свя-занных с пониманием сущности, формами и методами осуществления досу-дебного производства по рассматриваемым преступлениям.
Практическая значимость диссертационных результатов состоит в выработке рекомендаций по совершенствованию нормативной регламента-ции общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе раскрытия, расследования и судебного разбирательства дела о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, которые могут быть использованы в ходе разработки предложений по совершенствованию уголовного и уголовно-процессуального законода-тельства и для повышения эффективности практической деятельности право-охранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические по-ложения и выводы диссертации регулярно докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых как в Нижегородской правовой академии, так и в других вузах в период с 2006 по 2009 год, исполь-зовались в учебном процессе, а также в правоприменительной деятельности УНП ГУВД по Нижегородской области, УБЭП ГУВД по Нижегородской об-ласти, СУ Следственного Комитета при Прокуратуре РФ по Нижегородской области.
Материалы исследования использовались при проведении учебных занятий по дисциплинам «Уголовный процесс», «Прокурорский надзор» и «Правоохранительные органы».
Структура работы обусловлена объектом, предметом, целью и за-дачами исследования; логическая последовательность и завершенность обеспечивается в изложении хода и результатов исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы диссертационного иссле-дования, ее актуальность, новизна, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, его методологические основы, теоретическая и практи-ческая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного иссле-дования.
Первая глава «Методологическая основа доказывания по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Особенности предмета доказывания по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств» делается вывод о том, что предмет доказывания по данной категории уголовных дел обладает специфи-кой, налагающей свой отпечаток на процесс его установления, рассматрива-ются обстоятельства, подлежащие установлению по делам рассматриваемой категории, исследуются вопросы сущности пределов доказывания.
Автор рассматривает в отдельности каждое обстоятельство предмета доказывания, перечисленное в ст. 73 УПК РФ.
Анализ позволяет заключить следующее. Получателем бюджетных средств в соответствии со ст. 162 БК РФ является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Непосредствен-ными получателями бюджетных средств являются в соответствии со ст. 159 БК РФ также органы государственной власти или органы местного самоуправ-ления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомствен-ным получателям бюджетных средств (распорядители бюджетных средств). Временем и местом совершения преступления является дата и место состав-ления соответствующего бухгалтерского документа, на основе которого осуществляется расходование выделенных средств не по целевому назначе-нию. Анализируя способ совершения преступления, соискатель приходит к выводам о том, что преступным данное деяние становится в случае расходо-вания средств, превышающих 1,5 млн. рублей в течение одного финансового года. Если размер средств не превышает установленного размера, то ответ-ственность наступает в соответствии с бюджетным и административным законодательством. Таким образом, деяние является преступным уже только потому, что средства израсходованы на цели, не соответствующие условиям их выделения. В данной связи преступление является оконченным в момент списания средств с соответствующего счета.
Анализируя громоздкую конструкцию субъекта данных преступлений, признаки которых заключены в примечании к ст. 285 УК РФ, автор приходит к выводу, что в ряде случаев лицо, допустившее нецелевое расходование бюджетных средств, не может быть привлечено к уголовной ответственности как не отвечающее всем признакам субъекта рассматриваемого преступле-ния. Обращаясь к зарубежному опыту, обосновывается необходимость опре-деления субъекта преступления как лица, имеющего возможность распоря-жаться бюджетными средствами.
Следует иметь в виду, что на практике возможны ситуации, когда не-целевое расходование бюджетных средств совершается для предотвращения вреда правам и законным интересам граждан, общества, государства. При решении вопроса о наличии или отсутствии в таких случаях в действиях со-ответствующих должностных лиц признаков состава преступления, преду-смотренных рассматриваемой статьей, следует руководствоваться норматив-ными установлениями, закрепленными в ст. 39 УК РФ «Крайняя необходи-мость» или ст. 41 УК РФ «Обоснованный риск».
Во втором параграфе «Особенности собирания доказательств» анализируются проблемные вопросы собирания доказательств по делам рас-сматриваемой категории.
Производство следственных действий является основным способом собирания доказательств по рассматриваемым делам. Анализ судебно-следственной практики позволяет выделить следственные действия, произ-водство которых не может служить средством собирания доказательств по делам рассматриваемой категории (осмотр места происшествия, освидетель-ствование, проверка показаний на месте, следственный эксперимент).
Далее рассматриваются особенности проведения по рассматриваемой категории уголовных дел таких следственных действий, как: обыск, выемка, осмотр предметов (документов), допрос и очная ставка. Особенностью их проведения является оперативность и своевременность, а также планирова-ние их производства.
В большинстве случаев бухгалтерские документы, отражающие неце-левое расходование бюджетных средств изымаются в ходе доследственной проверки либо при проведении их выемки из бухгалтерии распорядителя бюджетных средств в ходе предварительного следствия. Однако, в ряде слу-чаев, требуется проведение обыска. Также проведение последнего необходимо при расследовании преступлений, совершаемых попутно с рассматриваемыми (превышение и злоупотребление должностными полномочиями, присвоение или растрата и т. п.).
В ходе допросов свидетелей выясняются данные о личности обвиняе-мого, обстоятельствах совершения им преступления. Особо следует подчерк-нуть информативность допроса свидетелей в свете установления умысла лица на совершение преступления.
При производстве очной ставки по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ следует учитывать, что подозре-ваемый или обвиняемый, как правило, со свидетелями данного преступления состоит в отношениях «начальник – подчиненный». В данной связи следует иметь в виду, что проводить рассматриваемое следственное действие следует очень осторожно, предусматривая возможность изменения свидетелем пока-заний в присутствии своего начальника, хотя, возможно, и бывшего. В том случае, если обвиняемый пытается оказать моральное воздействие на своего оппонента, следует прибегнуть к недопущению такового.
По рассматриваемым преступлениям назначаются, как правило, бюджетно-экономические и бюджетно-финансовые экспертизы. Указанные экспертизы назначаются с целью ответить на вопрос: какие денежные сред-ства и в каком объеме были израсходованы, и соответствует ли данное рас-ходование тем целям, с которыми они вносились на соответствующие бух-галтерские счета.
Рассматриваются другие способы собирания доказательств – производ-ство иных процессуальных действий, в том числе и ревизии. Констатируется, что производство ревизий предусмотрено сразу несколькими ведомственными нормативными актами контролирующих и правоохранительных органов, которые по-разному регулируют порядок их проведения. Это касается, прежде всего, сроков производства проверочных действий и адресатов, которым направляются акты исследования. Возможность представления актов ревизии правоохранительным органам в случае выявления признаков преступления также трактуется неоднозначно в связи с различным понимаем таких катего-рий как неэффективное, нерациональное, неправомерное, нецелевое исполь-зование выделенных средств.
Способом собирания доказательств является их истребование от органи-заций, учреждений и их должностных лиц. В подавляющем большинстве та-ким способом собираются сведения, характеризующие личность обвиняемого.
Уделяется внимание и полномочиям адвоката по собиранию и пред-ставлению доказательств.
Вторая глава «Уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты возбуждения и расследования уголовных дел» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Особенности возбуждения уголовного дела» анализируются способы выявления рассматриваемых преступлений, порядок производства проверочных действий, принятие решения в первой стадии уголовного процесса.
Анализируя нормативное регулирование стадии возбуждения уголов-ного дела, диссертант делает вывод о том, что законодатель недостаточным образом урегулировал производство проверки по сообщениям о преступлении. Это приводит, с одной стороны, к тому, что правоохранительные органы вынуждены пользоваться не УПК РФ при осуществлении проверочных действий, а другими законами («Об оперативно-розыскной деятельности», «О милиции», «Кодексом об административных нарушениях» и проч.) и под-законными нормативными актами. А с другой – к нарушению сроков произ-водства проверки, поскольку в предельный срок 30 суток не всегда имеется возможность окончить производство предварительной проверки. При анализе практики осуществления доследственной проверки автор выявил два «способа» обхождения установленных в ст. 144 УПК РФ сроков. Первый заключается в том, что сообщение о нецелевом расходовании бюджетных средств проверя-ется в течение порой нескольких месяцев без регистрации. Затем, когда про-верка окончена, сотрудник органа дознания составляет рапорт об обнаруже-нии признаков преступления и направляет его с материалом проверки в след-ственный орган для принятия решения о возбуждении уголовного дела.
Суть второго способа заключается в том, что, исчерпав предельный срок проверки в 30 суток, орган дознания принимает решение об отказе в возбуждении уголовного дела, поскольку документальная проверка еще не окончена и достаточные признаки преступления не установлены. После этого начальник органа дознания принимает меры к отмене постановления об отказе в возбуждении дела и о продолжении доследственной проверки. Таким обра-зом, проверка может проводиться практически бесконечно, поскольку эта процедура может повторяться несколько раз.
Полагаем, что ни первый, ни второй способ «обхода» сроков ст. 144 УПК РФ не является законным, поэтому предлагается вообще их не исполь-зовать, а заменить их категорией «разумный срок», который более эффективно способствовал бы нуждам правоприменительной практики. В свою очередь, руководитель следственного органа и прокурор, осуществляя ведомственный контроль и прокурорский надзор за обоснованным использованием предос-тавленных сроков, полагаем, будут препятствовать нарушениям законности при производстве проверки, в каждом конкретном случае оценивая необхо-димость использования соответствующих сроков.
Следующими аспектами нарушений закона при принятии решений о возбуждении уголовного дела по делам рассматриваемой категории являются:
Во-первых, статьи 285.1 и 285.2 УК РФ подследственны следователям Следственного комитета при прокуратуре, поэтому решения о возбуждении уголовного дела по признакам этих преступлений должны принимать они. Однако на практике имеются факты принятия таких решений следователями органов внутренних дел.
Во-вторых, возбуждение уголовного дела о рассматриваемых преступ-лениях возможно только в отношении конкретного лица, поскольку в ходе доследственной проверки данное лицо устанавливалось по всем изученным нами материалам. Вместе с тем, данное нормативное предписание выполня-лось не во всех случаях, что приводило к принятию судом решения о пре-кращении уголовного дела и признанию собранных доказательств недопус-тимыми.
В-третьих, уголовное дело в отношении особой категории лиц (под которую подпадают некоторые субъекты рассматриваемых преступлений) может быть возбуждено только в особом порядке. Однако имеются случаи, когда решение о возбуждении уголовных дел принимается не в отношении конкретного лица, а по факту.
Во втором параграфе «Особенности предварительного расследо-вания нецелевого расходования бюджетных средств» анализируется собирание, проверка и оценка доказательств в стадии предварительного рас-следования, которые имеют свои особенности, обусловленные спецификой рассматриваемых уголовных дел.
Расследование уголовных дел, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ осуществляется по следующим направлениям:
1. Проверка процессуальными средствами данных, полученных в ходе предварительной проверки по сообщению о преступлении. Имеющиеся в материале проверки акты документальных проверок (ревизий) проверяются путем назначения и производства экспертизы, объяснения очевидцев – в ходе допросов данных лиц в качестве свидетелей, подозреваемых, обвиняемых. Анализируя практику допросов свидетелей, автор разработал перечень лиц, подлежащих допросу в качестве свидетелей:
– лица, работающие в вышестоящей организации по отношению к получателю средств, дающие показания о порядке и целевом характере на-правляемых получателю бюджетных средств (средств государственных вне-бюджетных фондов), о нормативных актах, на основании которых выделя-лись средства, целях их выделения, а также о реквизитах платежных доку-ментов, являющихся основанием для выделения рассматриваемых средств;
– лица, работающие в организации-получателе бюджетных средств, ко-торые могут дать показания о размере и дате поступления средств в данную организацию, целях их выделения, а также о направлениях нецелевого расхо-дования таких средств и основаниях такого использования;
– лица, выполняющие должностные обязанности в организациях, в ко-торые по заявкам, договорам и соглашениям направлялись выделяемые сред-ства бюджета. Они, как правило, не могут оценить правомерность расходо-вания таких средств, и подтверждают сам факт траты выделяемых средств на соответствующие нужды.
– могут в качестве свидетелей быть допрошены специалисты и эксперты о сущности проведенных ими исследований, понятые о факте и порядке про-изводства следственных действий (выемка документов, обыск), родственники и знакомые обвиняемого, его коллеги о сведениях, характеризующих его личность.
– помимо указанных лиц могут быть допрошены в качестве свидетелей и оперативные работники, проводившие проверочные мероприятия. Они дадут показания по существу получения сообщения о преступлении, порядке, сро-ках и других обстоятельствах проводимых ими проверочных мероприятий в тех случаях, когда возникает необходимость оценить законность производства предварительной оперативной проверки и доказательственное значение соб-ранных ими материалов.
2. Следующим направлением собирания доказательств в ходе предва-рительного следствия является использование в доказывании данных, по-лученных в результате производства оперативно-розыскных мероприятий. С помощью таковых собираются сведения в тех случаях, когда преступная деятельность осуществлялась под видом легальной, в связи с чем явные пре-ступные следы в бухгалтерских документах отсутствуют.
3. Особое внимание следует уделить использованию в ходе следствия специальных познаний. По рассматриваемой категории дел это проявилось в том, что в ряде случаев нецелевой характер использования выделяемых средств устанавливался с помощью ревизии (документальной проверки), а в других случаях с помощью экспертизы, причем по одним уголовным делам она называлась судебно-бухгалтерской, а в других – судебно-экономической, по третьим – бюджетно-экономической.
В ходе анализа уголовных дел установлено, что использование специ-альных познаний специалиста оформлялось заключением специалиста, актом исследования, актом ревизии, актом проверки и справкой о проверке исполь-зования средств. Исследование назначалось на основе комплекса нормативно-правовых актов. В случаях, когда исследование проводилось в рамках ОРМ, оно назначалось на основании закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и «О милиции», если назначалось в стадии возбуждения уголовного дела – на основе ведомственных актов контролирующих и правоохранительных органов, в стадии предварительного расследования – на основании УПК РФ. В связи с указанными обстоятельствами сделано предложение о необходимо-сти рассмотрения данного вопроса законодателем и Пленумом ВС РФ.
Акт проверки и заключение эксперта служат для разрешения вопросов, требующих специальных познаний. Однако между ними имеются сущест-венные различия, обусловленные процессуальным статусом данных носите-лей специальных познаний, кругом субъектов уголовно-процессуальных отношений, имеющих право привлекать рассматриваемых лиц к участию в процессе. Различия имеются как в форме, так и в содержании заключений.
5. Проведение процессуальных действий, о производстве которых хо-датайствуют участники уголовного судопроизводства, а также направленных на проверку представляемых стороной защиты доказательств. Большинство ходатайств стороны защиты в ходе предварительного расследования заявля-ется по вопросам прекращения уголовного преследования вследствие акта об амнистии либо переквалификации деяния обвиняемого с ч. 2 на ч. 1 рассмат-риваемых статей УК РФ.
Третья глава «Повышение эффективности уголовно-процессуальных и криминалистических средств противодействия нецелевому расходова-нию бюджетных средств» состоит из двух параграфов.
В параграфе первом «Взаимодействие органов, осуществляющих борьбу с нецелевым расходованием бюджетных средств» рассматриваются проблемы совместной деятельности органов, осуществляющих борьбу с нецелевым расходованием бюджетных средств.
Анализ изученных нами уголовных дел позволяет заключить, что все они были возбуждены по материалам проверки правомерности расходования бюджетных средств, проведенных оперативными подразделениями ОВД и ФСБ РФ, а также подразделениями органов прокуратуры по надзору за ис-полнением законов в сфере экономики. Взаимодействие правоохранительных органов при раскрытии и расследовании уголовных дел о нецелевом расхо-довании бюджетных средств осуществляется:
– в ходе производства общенадзорных проверок, в рамках деятельности специализированных рабочих групп, создаваемых органами прокуратуры по борьбе с правонарушениями в сфере экономики;
– в ходе взаимного обмена информацией о выявленных схемах нецеле-вого расходования выделяемых средств;
– в ходе производства ревизий и документальных проверок по призна-кам рассматриваемых преступлений;
– при совместном анализе выявленных схем нецелевого расходования выделяемых средств и планировании проверочных действий по закреплению следов преступления в стадии возбуждения уголовного дела и принятия по ним решений;
– в ходе совместного планирования производства следственных действий;
– при производстве следственных и иных процессуальных действий.
Подводя итог вышесказанному, можно уверенно заявить, что как бы ни называлась совместная деятельность – взаимодействием или координацией – без нее невозможна полноценная борьба с преступностью. Проведение опе-ративно-розыскных мероприятий по выявлению преступных схем нецелевого расходования выделенных средств не должно оканчиваться направлением в органы прокуратуры материалов для решения вопроса о возбуждении уго-ловного дела. Речь в данном случае идет об оперативном сопровождении расследуемого уголовного дела, поскольку рассматриваемые преступления зачастую сопутствуют другим преступлениям в сфере экономики – более общественно опасным – и, как следствие, – наиболее сложным в расследо-вании и доказывании. Более того, проведение оперативно-розыскных меро-приятий должно продолжаться и при направлении уголовного дела в суд.
Иными словами, проведение оперативно-розыскных мероприятий должно предшествовать, а затем и сопровождать уголовно-процессуальные отношения.
Указанное позволяет сформулировать идею о том, что взаимодействие оперативных работников со следователем и прокурором должно всемерно способствовать достижению цели борьбы с преступностью.
Однако этому препятствует ряд проблем, наиболее существенной из которых, по нашему мнению, является отсутствие правового регулирования взаимодействия посредством межведомственного акта (совместного приказа руководителей правоохранительных и контролирующих органов). С целью устранения указанных обстоятельств полагаем необходимым принятие со-вместного приказа, регулирующего вопросы взаимодействия следователей и оперативных сотрудников как в стадии возбуждения уголовного дела, так и предварительного расследования. Действующие на данный момент приказы в большинстве своем устанавливают координирующую роль прокуратуры в борьбе с преступностью и не регулируют взаимодействие в рассматриваемом аспекте.
Применительно к стадии возбуждения уголовного дела в данном нор-мативном акте следует предусмотреть:
– формы взаимного сотрудничества правоохранительных органов в случаях направления оперативным работником материала проверки следова-телю для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
– возможность возвращения данного материала с письменным изло-жением обстоятельств, препятствующих возбуждению уголовного дела, и мероприятий, подлежащих выполнению для устранения имеющихся пробе-лов;
– формы взаимодействия и права сторон в тех случаях, когда сообще-ние о преступлении направлено Федеральной службой финансово-бюджет-ного надзора или другим контрольным органом непосредственно в органы прокуратуры;
– возможность создания следственно-оперативных групп (СОГ) из числа сотрудников оперативных подразделений ФСБ и МВД РФ с одной стороны, и следователей СК при прокуратуре – с другой.
Также необходимо предусмотреть возможность создания в соответст-вующем подразделении СК при прокуратуре РФ по субъекту РФ специализи-рованной СОГ для расследования и раскрытия определенной категории пре-ступлений, в нашем случае – нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Другой проблемой взаимодействия является отсутствие в нормативных актах указания на необходимость уведомлять правоохранительный орган в случае выявления нарушений законодательства. В данной связи предлагается пункт 105 Приказа Минфина РФ от 4 сентября 2007 г. № 75н «Об утвержде-нии Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» дополнить словами: «В случае выявления на-рушений использования средств федерального бюджета, средств государст-венных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находя-щихся в федеральной собственности, информировать территориальные органы прокуратуры путем направления им копии акта ревизии».
В первую очередь, следует информировать органы прокуратуры, по-скольку именно они имеют в своем распоряжении наиболее оперативные воз-можности реагирования. К таковым мы относим полномочия по внесению протестов, заявлений в суд о признании незаконным нормативного акта, воз-можность возбуждения уголовных дел и дел об административных правона-рушениях. Не дожидаясь реакции Федеральной службы финансово-бюджет-ного надзора, органы прокуратуры могут в рамках предоставленных законом полномочий заметно снизить негативный эффект от выявленных нарушений в минимальные сроки. В органах прокуратуры на уровне Главного управле-ния по субъекту РФ следует создать единый координационно-инфор-мационный центр, который будет обобщать поступающие от контрольно-ревизионных органов акты проверок и принимать по ним решение о возбуж-дении уголовного дела или отказе в таковом.
Таким образом, взаимодействие оперативника, следователя и прокурора должно проходить сквозной нитью через все этапы осуществления уголовного преследования.
Во втором параграфе «Устранение и предупреждение причин и усло-вий, способствовавших нецелевому расходованию бюджетных средств» исследуются вопросы выявления причин и условий, способствующих совер-шению преступления и реагирования на них.
Анализируются причины и условия, способствующие совершению бюджетных преступлений, и делается вывод о том, что не все из них могут быть установлены в ходе предварительного расследования по уголовному делу. А если установлены, то не всегда могут быть устранены тем лицом, которому представление об их устранении будет направлено.
Часть 2 ст. 158 УПК РФ связывает момент установления причин и условий совершения преступления и необходимость внесения по ним пред-ставления с моментом окончания предварительного расследования. Установ-ление обстоятельств, которые явились причиной совершения преступления, возможно не только при производстве предварительного расследования. Более того – выявление причин и условий, способствовавших совершению преступления, возможно и в стадии возбуждения уголовного дела. По делам рассматриваемой категории уже в ходе предварительной оперативной про-верки могут быть установлены факты неконтролируемого распоряжения выделяемыми средствами, существенных нарушений при ведении бухгалтер-ского учета и отчетности.
Анализ изученных нами уголовных дел и материалов предварительной оперативной проверки позволяет заключить, что в сложившихся условиях внесение представлений возможно как следователем, так и прокурором после принятия процессуально-значимых решений (о возбуждении уголовного дела или отказе в таковом, о привлечении лица в качестве обвиняемого и избрании в его отношении меры пресечения, о прекращении уголовного дела, при при-менении в отношении подозреваемого (обвиняемого) меры принуждения в виде отстранения от должности и др).
В ходе интервьюирования удалось выяснить, что внесение представле-ний не расценивается как действенный метод устранения причин и условий совершения преступлений и рассматривается как неизбежная повинность перед процессуальным руководителем и прокурором. В качестве второго обстоятельства, препятствующего внесению представлений, было указано на то, что основная обязанность следователя – расследовать уголовное дело и направить его в суд, а ликвидация условий совершения преступления – вто-ростепенная задача.
Устранение такого отношения следователей к направлению представ-лений должно целиком и полностью относиться к требованиям прокурора и руководителя следственного органа.
Следует отметить, что УПК РФ указывает (ч. 2 ст. 73 и ч. 2 ст. 158), что следователь обязан выявить обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, а вносить в соответствующие органы представление для при-нятия мер к их устранению, вправе. Считаем такую практику недопустимой и предлагаем обязать органы расследования реагировать на выявленные на-рушения.
Эффективная ликвидация причин и условий нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов не-возможна без взаимодействия органов прокуратуры с другими правоохрани-тельными органами.
Во-первых, органы прокуратуры являются координатором деятельно-сти правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
Во-вторых, прокуроры осуществляют надзор за законностью в рассле-довании преступлений и проведении оперативно-розыскных мероприятий. В связи с этим надзирающий за следователем (органом дознания) прокурор может, с одной стороны, оказать воздействие на следователя или орган дознания по вопросу внесения им соответствующего представления после принятия процессуально-значимых решений, указанных выше. А с другой – оперирует предоставленным законом «О прокуратуре РФ» правом самостоя-тельно внести соответствующий акт прокурорского реагирования.
В-третьих, прокуратура при осуществлении общего надзора может самостоятельно выявлять факты допущенных нарушений в рассматриваемой сфере финансовых отношений. Помимо этого, прокуроры могут вносить предложения по укреплению правопорядка в представительные (законода-тельные), исполнительные органы и органы местного самоуправления, ком-мерческие и некоммерческие организации.
В-четвертых, следователи СК при прокуратуре осуществляют рассле-дование указанных преступлений, поэтому могут вносить представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих соверше-нию преступления.
При внесении представлений следует привлекать специалиста для формулирования мер, направленных на устранение выявленных причин и условий совершения бюджетных преступлений.
В свою очередь, оценивать качество исполнения предложений, изло-женных в представлении следователя должен прокурор, так как именно он может возбуждать производство об административном правонарушении и привлекать должностных лиц к административной ответственности на осно-вании ст. 17.7 КоАП РФ.
В заключении формулируются краткие выводы по исследованным в работе проблемам.

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах:

Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобр-науки России для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Частнов К.С. Нецелевое расходование бюджетных средств как угроза экономической безопасности государства / И.А. Александрова, К.С. Частнов // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юри-дические науки. – Тула: Изд-во Тульского государственного университета, 2007. – Вып. 1. – С. 163–169.
2. Частнов К.С. О «разумных сроках» предварительной проверки сообщения об экономическом преступлении / С.А. Грачев, К.С. Частнов // Следователь. – 2008. – № 4. – С. 21–24.
3. Частнов К.С. Ликвидация в ходе уголовного процесса причин и условий, способствовавших нецелевому расходованию бюджетных средств // Закон и право. – 2009. – № 4. – С. 87–88.

Иные публикации:
4. Частнов К.С. Оперативное обеспечение деятельности государствен-ного обвинителя в ходе судебного следствия / Я.Д. Абдуллаев, А.А. Кухта, К.С. Частнов / Судебное следствие в уголовном процессе: проблемы и пути их решения: Сборник трудов межвузовской научной конференции. – Н. Нов-город: Нижегородская правовая академия, 2007. – С. 6–12.
5. Частнов К.С. О возможности законодательного закрепления правил, касающихся относимости уголовно-процессуальных доказательств / С.А. Фро-лов, А.А. Кухта, К.С. Частнов // Законодательная дефиниция: логико-гносео-логические, политико-юридические, морально-психологические и практиче-ские проблемы: Материалы Международного «круглого стола» (Черновцы, 21–23 сентября 2006 года) / Под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. – Н. Новгород: Нижегородский исследовательский научно-прикладной центр «Юридическая техника», 2007. – С. 1352–1366.
6. Частнов К.С. Привлечение к уголовному преследованию // Актуаль-ные проблемы юридической науки и образования: Сборник научных статей. / Под общ. ред. С.Н. Иванова. – Ижевск: Ижевский филиал Нижегородской академии МВД России, ГОУ ВПО «Удмуртский государственный универси-тет», 2007. – Вып. VI. – С. 43–47.
7. Частнов К.С. К вопросу о фактичности сведений, выступающих в уголовном процессе в качестве доказательств // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. проф. В.М. Баранова и доц. М.А. Пшеничнова. – Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2007. – Вып. 13. – Ч. 2.– С. 183–187.
8. Частнов К.С. Уголовно-процессуальные средства борьбы с нецеле-вым расходованием бюджетных фондов // Актуальные вопросы права и пра-воприменительной практики: Материалы «круглого стола», проведенного в Нижнекамском филиале Московского гуманитарно-экономического института 25 октября 2007 года / Под ред. А.А. Юнусова. – Нижнекамск: Нижнекам-ский филиал МГЭИ, 2007. – Вып. 2. – С. 108–110.
9. Частнов К.С. О радикализации мер борьбы с нецелевым расходова-нием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Актуальные проблемы юридической науки: итоги научных исследований аспирантов и соискателей: Сборник научных трудов. – Н. Новгород: Нижего-родская правовая академия, 2007. – С. 121–124.
10. Частнов К.С. Налоговый гнет: социально-экономические проблемы развития Нижегородской области // Материалы XI научно-практической конференции студентов и молодых ученых. – Княгинино: НГИЭИ, 2007. – С. 86–88.
11. Частнов К.С. Проблемные вопросы выявления преступлений, свя-занных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государ-ственных внебюджетных фондов // Состояние и перспективы борьбы с пре-ступлениями в ПФО: анализ оперативной обстановки; методика и методы реализации, научная практика: Сборник. – Н. Новгород: Нижегородский филиал ВНИИ МВД РФ, 2008. – № 3. – С. 84–90.
12. Частнов К.С. Уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты досудебного производства по уголовным делам о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств: Практическое пособие / С.А. Грачев, К.С. Частнов // Под науч. ред. А.С. Александрова. – Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России; ГУВД Нижегородской области, 2008. – 67 с.
13. Частнов К.С. Особенности собирания доказательств при расследо-вании уголовных дел о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств // Актуальные проблемы юридической науки: итоги научных исследований аспирантов и соискателей: Сборник научных трудов. – Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2008. – С. 193–198.

Общий объем опубликованных работ 5,17 п. л.