Систему сдержек и противовесов («checks and balances») принято рассматривать прежде всего в контексте проблематики конституционного права, поскольку разделение властей входит в систему принципов именно этой отрасли права.

Вместе с тем, отношения между законодательной, исполнительной и судебной властями складываются не только на государственном уровне, но и в отдельных сферах публичной деятельности, где реализуют свои полномочия те или иные органы государственной власти. Среди таких сфер деятельности, безусловно, и уголовное судопроизводство, в орбите которого функционируют и взаимодействуют органы судебной власти, прокуратуры, федеральные органы исполнительной власти и др.

Назначение системы сдержек и противовесов состоит в том, чтобы сохранять и поддерживать баланс между ветвями государственной власти. Взаимоотношения властей должны быть организованы таким образом, чтобы исключить возможность приобретения любой из них такого объема полномочий, который возвысит эту ветвь над другими и позволит узурпировать всю полноту власти.

Все это в полной мере актуально и для уголовного процесса. Так, нельзя не замечать очевидной связи между принципом разделения властей и принципом состязательности сторон, предполагающим, помимо прочего, отделение функции уголовного преследования, осуществляемой в том числе и в публичном порядке уполномоченными государственными органами, от функции разрешения уголовного дела, реализуемой судом. То же можно сказать и о принципе осуществления правосудия только судом, назначение которого сводится к тому, чтобы четко определить и оградить от постороннего вмешательства сферу исключительной компетенции судебных органов. По сути, эти принципы судопроизводства являются конструктивными элементами системы сдержек и противовесов, обеспечивающей на рассматриваемом уровне реализацию принципа разделения властей.

Система сдержек и противовесов в уголовном судопроизводстве призвана воспрепятствовать приобретению государственным органом или должностным лицом властных полномочий, которые служат средством реализации одновременно нескольких процессуальных функций. Очевидно, что антиподом уголовного судопроизводства, организованного на основе принципов состязательности и разделения властей, является инквизиционный уголовный процесс, в котором вся полнота власти принадлежит одному субъекту, выступающему в деле одновременно и обвинителем, и судьей. Поэтому вполне закономерно, что переход к состязательному судопроизводству в странах континентальной Европы происходил одновременно с проникновением в законодательство этих стран идей Монтескье о разделении властей. В некотором смысле принцип состязательности сторон является проекцией идеи разделения властей в судопроизводстве, чем и объясняется общность процессуальных механизмов обеспечения реализации этих принципов в уголовном процессе.

В современном конституционном и уголовно-процессуальном законодательстве принцип разделения властей просматривается прежде всего в положениях, закрепляющих гарантии принципа осуществления правосудия только судом (ст. 118 Конституции РФ). Любые вопросы, отнесенные Конституцией РФ или законами к компетенции судебной власти, могут разрешаться только судом. Это исключает возможность присвоения соответствующих полномочий органами исполнительной власти, реализующими в уголовном процессе функцию уголовного преследования. Соответственно, инициативная, осуществляемая в публичном порядке деятельность органов предварительного расследования и прокуратуры по изобличению лица в совершении преступления сдерживается отсутствием полномочия принимать решение, составляющее цель этой деятельности, т.е. привлечь лицо к уголовной ответственности. По смыслу ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, принять решение о признании лица виновным в совершении преступления вправе только суд.

За редким исключением (например, ч. 2 ст. 22 Конституции РФ) органы публичного уголовного преследования не вправе также применять в отношении граждан меры процессуального принуждения, сопряженные с ограничением конституционных прав и свобод личности. Конституция РФ определяет перечень прав и свобод личности, ограничение которых допускается только на основании судебного решения, то есть в рамках осуществления правосудия (например, ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ст. 25, ч. 3 ст. 35 Конституции РФ). История знает немало примеров, доказывающих, сколь велик для обвинителя соблазн прибегнуть к принуждения с целью сломить сопротивление обвиняемого, упорно отстаивающего свою невиновность. Однако власть органов уголовного преследования сдерживается судебной властью, и это служит важнейшей гарантией прав и свобод личности против их незаконного и необоснованного ограничения.

Однако не следует думать, что объектом сдерживания в уголовном процессе являются только органы публичного уголовного преследования. Власть суда также ограничена отсутствием у него возможности проявить инициативу в осуществлении уголовного преследования или применении уголовно-процессуального принуждения. Отсутствие в силу требований принципа состязательности у суда полномочий начинать и осуществлять уголовное преследование служит мощнейшим сдерживающим фактором против монополизации в его руках властных полномочий и превращения уголовного процесса в инквизиционный.

В действующем уголовно-процессуальном законодательстве имеются еще более очевидные примеры, доказывающие функционирование в уголовном судопроизводстве системы сдержек и противовесов. Поскольку функция уголовного преследования осуществляется, главным образом, государственными органами, относящимися к исполнительной ветви власти, законодатель предусматривает гарантии против использования этих полномочий в целях давления на функционеров других ветвей власти. Так, например, относящиеся к компетенции органов исполнительной власти решения о возбуждении уголовного дела или привлечении в качестве обвиняемого могут приниматься в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, являющихся представителями законодательной власти, только с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы; в отношении судей – с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей и т.д. В данном случае власть органов уголовного преследования сдерживается необходимостью обращения за согласием, соответственно, к органам законодательной власти или судейскому сообществу (органы которого формируются для выражения интересов судей как носителей судебной власти).

Несмотря на то, что в юридической литературе выражение «сдержки и противовесы» нередко используется как единое понятие, между «сдержками» и «противовесами» можно провести достаточно четкую границу. Так, сдержки представляют собой некоторое ограничение действий, наличие объективных факторов, препятствующих субъекту свободно реализовать свою волю. В этом смысле обязанность Председателя Следственного комитета РФ получать согласие Высшей квалификационной коллегии судей на возбуждение уголовного дела в отношении судьи областного суда (п. 4 ч. 1 ст. 448 УПК РФ) является типичным примером сдержек в уголовном процессе. Назначение противовесов – противостоять, противодействовать чему-либо. Соответственно, противовес – это полномочие, которое субъект может использовать в качестве ответной реакции на действия, посягающие, как он полагает, на его (или отстаиваемые им) права и законные интересы. Как правило, в уголовном судопроизводстве роль противовесов выполняют полномочия по обжалованию процессуальных действий или решений.

Говорить о системе сдержек и противовесов в уголовном процессе можно не только в масштабе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Такая система эффективна и необходима везде, где требуется строгое разграничение полномочий в целях предупреждения сосредоточения монопольной власти в руках одного субъекта или ведомства.

Происходившие во второй половине «нулевых» годов преобразования в отечественной системе правоохранительных органов и последующая реформа досудебного производства по уголовным делам 2007 года были нацелены на ликвидацию монопольного права прокуратуры осуществлять уголовное преследование. Напомним, что по ранее действовавшему законодательству вся полнота обвинительной власти была сосредоточена в руках прокурора, который мог самостоятельно возбуждать и расследовать уголовные дела, осуществлял процессуальное руководство и надзор за процессуальной деятельностью органов расследования, поддерживал государственное обвинение в суде. Создание Следственного комитета РФ, выведение предварительного следствия из-под процессуального руководства прокурора привело к разделению обвинительной власти на прокурорскую и следственную. И подобно тому, как для решения общегосударственных задач необходима деятельность всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, в сфере уголовного судопроизводства для осуществления уголовного преследования требуются теперь консолидированные усилия прокурорской и следственной властей.

Особенностью современного российского уголовного процесса является четкое разграничение компетенции между прокурором и следственным органом. Вследствие этого прокурорская и следственная власти, с одной стороны, оказались отделены друг от друга, а с другой, являются необходимыми элементами единой системы, без которых она не может эффективно функционировать.

Досудебное производство выстроено в настоящее время таким образом, что в деле достижения назначения уголовного судопроизводства органы предварительного следствия и прокурор попросту не могут обойтись друг без друга. Прокурор не имеет полномочий своей властью начать осуществление уголовного преследование – эту функцию он может реализовать лишь с подачи следственного органа, тогда как орган предварительного следствия, обладая полномочиями на возбуждение и расследование уголовного дела, не в состоянии без участия прокурора добиться применения по делу уголовного закона судом [1; с. 80].

Равновесность прокурора и следственного органа, их независимое по отношению друг к другу положение усиливают диалектику процессуальной деятельности, что в конечном счете способствует достижению назначения уголовного процесса. Ведь разногласия, столкновение позиций по ключевым вопросам досудебного производства обеспечивают своего рода «состязательность» внутри обвинительной власти, что обеспечивает принятие наиболее верных и оптимальных процессуальных решений. Для сохранения такого положения, для поддержания баланса в отношениях прокурора и следственного органа, в лице его руководителя, и требуется система сдержек и противовесов.

Сдерживание, как уже было сказано, заключается прежде всего в том, что ни прокурор, ни должностные лица следственного органа не могут друг без друга реализовать функцию уголовного преследования в полном объеме, т.е. от возбуждения уголовного дела и до поддержания государственного обвинения в суде. Будучи в равной мере причастными к обвинительной деятельности, прокурор и следственный орган осуществляют ее не одновременно, а последовательно – в эстафетном порядке. В итоге разделение обвинительной власти на следственную и прокурорскую проецируется на процессуальную деятельность в виде дробления функции уголовного преследования на этапы: следственный и прокурорский. Тем самым законодатель, во-первых, создает объективные препятствия концентрации всей полноты обвинительной власти в руках одного ведомства, а во-вторых, усиливает гарантии законности и объективности уголовного преследования, поскольку полная и последовательная реализация этой функции возможна теперь только при условии, что основания к тому усматривают и орган предварительного расследования, и, затем, прокурор.

Противовесы находятся в диалектической связи со сдержками, представляя собой полномочия, к которым субъект взаимодействия прибегает в том случае, когда считает применение в отношении него сдержек незаконным или необоснованным.

Так, например, полномочие прокурора возвратить уголовное дело следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) является по отношению к следственной власти сдержкой. Противовесом решению прокурора выступает полномочие следователя с согласия руководителя следственного органа обжаловать данное решение прокурора вышестоящему прокурору (ч. 4 ст. 221 УПК РФ). Тем самым следственная власть имеет возможность добиваться устранения сдержек в осуществлении ею уголовного преследования.

Процессуальные решения, сдерживающие обвинительную деятельность, могут приниматься в ходе досудебного производства и при осуществлении судебного контроля. Например, отказ в удовлетворении ходатайства о производстве следственного действия или избрании меры пресечения в виде заключения под стражу является формой реализации сдержек в отношении следственного органа уже со стороны судебной власти. Очевидно, что следственная власть нуждается в полномочиях, которые могут быть противопоставлены подобным сдержкам, однако таковых не имеет. Между тем, уголовно-процессуальный закон не наделяет должностных лиц органов дознания и предварительного следствия правом на обжалование, к примеру, постановления судьи, вынесенного в порядке, предусмотренном ст. 165 УПК РФ. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ, законность и обоснованность данного постановления могут быть проверены судом вышестоящей инстанции по представлению прокурора и жалобам лиц, права и законные интересы которых затрагиваются судебным решением [2]. Однако, как было сказано выше, прокурор, вследствие разделения в ходе досудебного производства обвинительной власти, не может рассматриваться как выразитель интересов следственного органа, а значит, последний нуждается в скорейшем наделении соответствующими полномочиями.

Подводя итог, заметим, что взгляд на процессуальную деятельность сквозь призму проблематики разделения властей позволяет не только лучше понять организацию уголовного судопроизводства, но и вскрыть проблемные участки, требующие внимания законодателя. Необходимо отдавать себе отчет в том, что нереализованность системы сдержек и противовесов в отношениях властных субъектов чревата ошибками и злоупотреблениями, присущими всякой монополистической деятельности.

 

1. Дикарев, И.С. Система сдержек и противовесов в досудебном производстве по уголовным делам [Текст] / И.С. Дикарев // Журнал российского права. -2018. -№3. -С.76-83.

2. «О практике рассмотрения судами ходатайств о производстве следственных действий, связанных с ограничением конституционных прав граждан (статья 165 УПК РФ)» [Текст]: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. №19 // Российская газета. - 2017. - 9 июня.