Я.Б. Жолобов, заместитель Председателя Совета судей Санкт-Петербурга, Председатель Пушкинского районного суда.

Проблемы, возникающие при выполнении требований Федерального закона Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»

Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[1] вступил в силу с 1 июля 2010 года.

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности судов и с предоставлением этой информации редакциям средств массовой информации, в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

Прежде всего, необходимо отметить, что данный закон является одним из элементов Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)»[2], утверждённой Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 (в ред. Постановления Правительства РФ от10.09.2009 № 721). Цель данной программы заключается в формировании в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства, необходимой для:

- повышения качества взаимоотношений государства и общества путём расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения;

- повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами власти информационных и телекоммуникационных технологий, повышения эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;

- повышения эффективности систем информационно-аналитического обеспечения государственного управления, обеспечения оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти.

При описании характеристики проблем, на решение которых направлена программа отмечается, что используемые государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной базы, регламентирующей эти процессы, и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, её многократному сбору и дублированию в отдельных системах. В результате такие информационные системы содержат сведения разной степени актуальности и достоверности. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит также к несогласованности и противоречивости содержащихся в них данных. Различные форматы хранения данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах. Всё это снижает оперативность подготовки управленческих решений и качество государственных услуг, предоставляемых населению.

 В рамках реализации данной программы были разработаны и изданы ряд федеральных законов Российской Федерации:

- «Об электронной цифровой подписи»[3] от 10 января 2002 года №1-ФЗ, целью которого является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признаётся равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе;

- «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[4] от 27 июля 2006 г. № 149 –ФЗ, который регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, применении информационных технологий, обеспечение защиты информации;

- «О персональных данных»[5] от 27 июля 2006 г. № 152 –ФЗ, которым регулируются отношения связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами государственной власти, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации.

Также приняты постановления Правительства Российской Федерации:

- «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных»[6] от 17 ноября 2007 г. № 781;

- «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»[7] от 22 сентября 2009 г. № 754.

Более того, в концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы  отмечено о необходимости внедрения автоматизированных систем в деятельность органов правосудия для достижения значительного сокращения сроков рассмотрения дел, исключения случаев потери документации, обеспечения удобного и быстрого доступа к информации, повышения качества и эффективности работы судебного аппарата, и в частности системы «электронного обеспечения правосудия».

Также разработано:

- Положение по созданию и сопровождению официальных Интернет-сайтов судов общей юрисдикции Российской Федерации, утверждённое Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2004 года[8];

- Положение об организации и порядке сервисного обслуживания государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие», утверждённой приказом Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации от 18 февраля 2009 г. № 25[9];

- Регламент размещения информации о деятельности судов общей юрисдикции, органов судейского сообщества, системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в сети «Интернет», утверждённый приказом Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации от 20.04.2009 г. № 71[10].

Исходя из изложенного, возможно сделать вывод о том, что появление Федерального закона Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» было не только как следствие необходимым и востребованным, но и уже основательно проработанным на законодательном и самое главное апробировано и на практическом уровне.

  Прежде всего, следует отметить, что действие указанного закона не распространяется на:

- порядок осуществления конституционного, гражданского, административного, и уголовного судопроизводства, судопроизводства в арбитражном суде, порядок производства в квалификационных коллегиях судей;

-   порядок исполнения судебных актов;

- отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества.

В соответствии с требованиями ст. 6 указанного закона доступ к информации обеспечивается следующим  способами:

1) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в открытом судебном заседании;

2) обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массой информации;

3)размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

4) размещение информации о деятельности судов в занимаемых судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества помещениях;

5)ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах;

6)предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности судов.

В целом работа по указанному направлению в судах уже ведётся продолжительное время, о чём свидетельствует активное внедрение с 2006 года Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие», представляющая собой территориально распределённую автоматизированную информационную систему, предназначенную для формирования единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента. Кроме того, в большинстве судов созданы и заработали Интернет-сайты, с размещением соответствующей информации в рамках указанного закона, в том числе и с размещением решений суда (пусть и не в полном объёме, но по актуальным направлениям). Во многих судах разработаны положения о приёмных и организован ежедневный приём граждан.

Вместе с тем, именно проведённые мероприятия обнажили проблемные вопросы, в том числе и старого характера, которые не позволяют в полном объёме и достаточной эффективностью выполнять указанный закон.

Первая проблема, связана с тем, что большинство зданий районных судов не соответствуют нормам Свода правил по проектированию и строительству зданий районных (городских) судов СП 31-104-2000[11].

Во многих судах острый недостаток не только в кабинетах, но и в залах судебных заседаний, в связи с чем, судьи вынуждены либо по очереди, либо в своих кабинетах проводить судебные заседания. Кроме того, большинство залов судебного заседания также не  соответствуют по площади указанным нормам. Соответственно осложняется вопрос с доступом на судебное заседание (кроме сторон) других желающих граждан и представителей СМИ, как и невозможна установка какого-либо компьютерного и аудио записывающего оборудования, а также систем видеоконференцсвязи.  Эта же проблема недостатка требуемых суду помещений, не позволяет в большинстве судов установку необходимых серверов, для которых в целях соблюдения технических условий и безопасности требуются отдельные помещения с особыми условиями вентиляции. По этим же причинам возникают проблемы с выделением отдельного помещения для организации работы в судах приёмных. Так в основном в судах для приёма граждан используют по старинке помещения общих отделов (канцелярий), но как показал опыт при таких условиях и ежедневном приеме от граждан исков и заявлений парализуется работа общего отдела по другим направлениям данного подразделения (например: по подготовке дел к кассационному рассмотрению, по исполнению решений, по подготовке и сдаче дел в архив, по приёму иной корреспонденции и её обработке и т.д.)

Вторая проблема, связана с кадрами, которая имеет несколько составляющих.

Во-первых, при высоких квалификационных требованиях (наличие высшего юридического образования, высоких требований по состоянию здоровья и к морально-нравственным качествам и т.д.) к работникам аппарата суда  как к государственным служащим, значительно низкий уровень заработной платы, по сравнению с государственными служащими в органах законодательной и исполнительной власти, и отсутствию какой-либо социальной защищенностью (например: возмещение расходов на проезд к месту работы и к месту отпуска и обратно и т.д.) Указанные обстоятельства приводят при высокой нагрузке к быстрой и значительной текучести кадров, от чего соответственно страдает качество работы на указанном направлении (не успевают обучить одних работников как приходят другие).

Во-вторых, количество поступающих и рассматриваемых дел увеличивается с каждым годом в геометрической прогрессии, что нельзя сказать о численном составе работников аппарата суда. Следует отметить, что размер их нагрузки исходя из действующих в настоящее время норм   нагрузки (утверждённых Постановлением Минтруда РФ, Минюста РФ от 27 июня 1996 г. №41б/06-74-125)[12] возрос за последнее десятилетие в несколько раз от реально возможной. Исходя из изложенного, без разрешения вопроса об увеличении штатной численности работников аппарата суда, для работы с Интернет-сайтами судов, обработки статистических данных, дополнительных штатных единиц для работы в приёмных, взаимодействия со СМИ, для подготовки и редакции судебных решений перед опубликованием их на Интернет-сайтах судов, а также без ведения должности в каждом суде системного администратора с техническим уровнем  образования, для технического сопровождения, поддержания комплекса средств автоматизации, оперативного устранения неполадок КСА и т.д., невозможно качественно и эффективно выполнять работу по указанным в законе направлениям.

Третья проблема, связана с недостаточным оснащением судов компьютерной и копировальной техники, сканеров, отдельно выделенных для приёмных телефонных линий, факсов и т.д. Например,  в Санкт-Петербурге оснащение компьютерной техникой составляет менее 80% от норм установленных приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26.07.2009 № 127[13] «Временная норма №2 обеспечения компьютерной техникой судов общей юрисдикции Российской Федерации». Соответственно ряд сотрудников аппарата суда,  не имея собственного оборудованного автоматизированного рабочего места (АРМ) и вынуждены  работать, так называемым вахтовым методом на одном АРМ несколько человек, что не способствует оперативной и качественной работе. Аналогичная проблема  существует и с копировальной техникой, сканерами, факсами,  отдельно  выделенными для приёмных телефонными линиями. При этом данное техническое оборудование необходимо не только для внутренней работы суда, но и для работы с гражданами, на что и направлены основные требования указанного выше закона.

Кроме того, следует отметить, что у каждой техники имеется свой ресурс. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.2002 №1[14] (ред. от 24.02.2009) «О классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы» срок эффективной эксплуатации компьютерной техники составляет три года. Следует отметить, что и технические требования к указанной техники должны быть высокими (соответствующая операционная система и достаточный объём оперативной памяти). Такой вывод вытекает из требований к проектной документации ГАС «Правосудие» к рабочим станциям и серверам и т.д. Так, на портале технической поддержки Государственной автоматизированной системы «Правосудие» в разделе описание системы и документация – общее описание системы и комплекса средств автоматизации ГАС «Правосудие», перечень общего и специального программного обеспечения в качестве рекомендованной операционной системы указана Windows XP, а в судах до настоящего времени имеется АРМ с операционной системой  Windows 2000, на которых соответственно, ГАС «Правосудие» не может корректно работать. Перестановка же операционной системы с Windows 2000 на Windows XP не представляется возможным на ряд компьютеров из-за недостаточного объёма оперативной памяти. Соответственно данная компьютерная техника не может корректно работать  с ГАС «Правосудие». Также, в судах общей юрисдикции выявлена недостаточность рекомендованного для ГАС «Правосудие» лицензионного антивирусного программного обеспечения  Dr.Web Enterprise Suite.

Четвертая проблема, связана  с информационной безопасностью судебных автоматизированных систем. Следует отметить, что в первую очередь, данная проблема вытекает опять же из-за не полного обеспечения  судов техническими средствами, например серверами. В соответствии с требованиями приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26.07.2009 № 127 «Временная норма №2 обеспечения компьютерной техникой судов общей юрисдикции Российской Федерации» для корректной и безопасной работы локальной сети на каждые 15 АРМ должен быть 1 сервер. Соответственно, в каждом суде общей юрисдикции г.Санкт-Петербурга должно быть от 2 до 8 серверов в зависимости от количества АРМ. Наличие же одного сервера, в случае его неисправности, может привести к потере всей информационной базы. Во вторую очередь, защита информационной базы локальной сети в настоящее время осуществляется тем, что компьютер, имеющий доступ к Интернету не подключён к локальной сети. Но такая вынужденная защита ограничивает возможность выгрузки судебных решений и аншлагов в автоматическом режиме на Интернет – сайтах судов, что приходится делать в настоящее время фактически вручную, и не позволяет судьям непосредственно использовать в своей работе ресурсы Интернета. С учётом большого объёма накопленной информации в судах возникает необходимость сохранения указанной информации в автоматическом или ином режиме на резервных источниках не только в суде, но, например, и в управлениях судебного департамента, в том числе и в целях освобождения оперативной памяти локальной сети.

Пятая проблема, связана с обучением, как работников аппарата суда, так и судей. При этом обучение должно носить комплексный и многоуровневый характер, поскольку требуется обучение прежде всего простому программному обеспечению, а также и специальному программному обеспечению ГАС «Правосудие», работе с Интернетом, в том числе и сайтом суда и отдельно для системных администраторов по техническому поддержанию сети, работоспособности АРМ, установке программного обеспечения и т.д. С учётом высокой нагрузки, бесперебойной работы суда и отсутствием в штате соответствующих специалистов такое обучение организовать на базе самих судов не предоставляется возможным. К сожалению, невозможно организовать пока такую работу и на базе Северо-западного филиала Российской Академии Правосудия, поскольку, несмотря на оборудованный компьютерный класс, с возможностью выхода и работы в Интернете, до настоящего времени не установлено ни простого программного обеспечения, ни специального программного обеспечения ГАС «Правосудие».

Шестая проблема, связана с  сверхзагруженностью судей и работников аппарата суда.

Размер их нагрузки определён в настоящее время «Нормами нагрузки судей судебных исполнителей и работников аппарата районных (городских) судов», утверждённых Постановлением Минтруда РФ, Минюста РФ от 27 июня 1996 г. №41б/06-74-125. Иного законодательно-нормативного акта определяющего нагрузку в настоящее время не принято, не смотря на имеющийся проект по данному вопросу и  все усилия Верховного Суда РФ и Совета судей РФ. При этом, что исходя из действующих нормативов, что исходя из нормативов нового проекта, нагрузка у судей и работников аппарата суда выше реально возможной в десять раз, то есть является запредельной. Отсюда, в условиях «судебного конвейера», несомненно, возникают вопросы по снижению качества изложения текстов судебных решений и сбоев в организации и проведения судебных заседаний.

 Исходя из изложенного, возникает вопрос о необходимости снижении судебной нагрузки, который может разрешаться комплексно и системно по следующим различным направлениям:

- увеличение штатной численности судей и работников аппарата судов;

- осуществление специализации судов, создание административных и ювенальных судов или соответствующих коллегий, рассмотрение вопроса об учреждении судов по трудовым и патентным спорам в качестве самостоятельных подсистем российской судебной системы;

- разработка и внедрение упрощенных процедур рассмотрения некоторых категорий судебных дел;

- расширение внесудебных процедур разрешения конфликтов и споров (для мелких налоговых взысканий, отдельных имущественных обязательств и др.).

Анализируя изложенные проблемы, приходит понимание, что их разрешение должно носит комплексный и системный характер. Следует отметить, что судебное сообщество, управления судебных департаментов в субъектах, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, несмотря на указанные проблемы, сделали максимальную работу в настоящее время по выполнению указанного федерального закона, но разрешения комплекса этих проблем зависит и от законодательной и исполнительной власти. Только совместная, системная и плановая работа может привести к успеху в реализации как Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)»,  в целом, так и концепции развития судебной системы в данном направлении в частности.