Александров Александр Сергевич, д.ю.н., профессор, профессор кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России, anrc@rambler. ru

Поздняков Михаил Львович научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в С-Петербурге, pozd202@googlemail.com

Каким не стать Следственному комитету России к 2017 году
//Уголовное судопроизводство. 2014. № 1.

«К 2017 году функция следствия полностью перейдет к СК от МВД и ФСБ»

Председатель СК России А.И. Бастрыкин

«Иного нет у нас пути – в Европе остановка»

Реформа предварительного расследования – центральный вопрос судебной реформы, она не будет закончена, пока наше досудебное производство не примет «нормальный», т.е. деформализованный, непроцессуальный вид «полицейского досудебного расследования».

При разработке концепции нового УПК этот вопрос будет главным. Потому, что от его решения зависит то, каким будет уголовное судопроизводство в целом: или оно станет действительно состязательным, отвечающим европейским стандартам справедливого уголовного судопроизводства, или останется «советским», что в современных условиях равнозначно неэффективности.

Как известно, существует несколько путей реформы предварительного расследования. Одним из них является создание единого следственного органа. Разговоры о таком органе, ставшего уже процессуальным мифом, ведутся давно. Частично этот проект, о котором мечтали многие поколения отечественных процессуалистов, был реализован благодаря усилиям А.И. Александрова, А.И. Бастрыкина только в 2007 г. Позднее делались еще серьезные попытки такого рода, вроде проекта «рейдерского захвата» подследственности, принадлежащей следователям органов внутренних дел[1], но пока желаемая цель не достигнута. Впрочем, руководство СКР не перестает настаивать на том, чтобы функция предварительного следствия была монополизирована этим органом[2]. Последнее заявление такого рода было сделано председателем СКР на ставшем знаменитом «круглом столе в Сорбонне», о чем сообщили все СМИ.

Как мы и предсказывали[3] ничего хорошего из проекта под названием СКР, несмотря на мощное пропагандистское обеспечение[4], не вышло и не выйдет. Объясним почему.

Не вполне бескорыстные реформаторы из СКР исходят из того, что формат предварительного следствия является основной формой досудебного производства по уголовному делу, возможная дифференциация этой формы (в сторону упрощения) допускается, но опять же при сохранении следственного способа разработки доказательственного материала. Предложения СКР по усовершенствованию уголовно-процессуального законодательства, вроде закрепления в УПК принципа «объективной истины», наделение следователя правом судебного обжалования процессуальных решений прокурора, восстановления в полном объеме института возвращения судом уголовного дела прокурору на дополнительное расследование, в полной мере выявляют его реакционную сущность данного института, воплощающего следственную идеологию в ее наиболее неприглядном виде. Он стал символом ползучей контрреформы в сфере уголовного судопроизводства.

Сторонникам демократии и свободы с этим нельзя мириться, иначе неминуема консервация отсталых процессуальных порядков, а вместе с тем с тем профанация борьбы с коррупцией и экономической преступностью (в чем, очевидно, заинтересована часть правящей элиты). Разработка доводов в пользу и против монополизации следственной функции много раз становилось предметом научных штудий. Мы также внесли свою лепту в это дело[5], так что нет нужды повторяться. Просто надо понять, что никакого отношения следственная власть к судебной власти не имеет – подобное представление является пережитком следственной (советской) идеологии. СКР не укладывается в структуру обвинительной власти, возглавляемой прокуратурой. Прокуратура, являющаяся воплощением обвинительной власти, составляет элемент уголовной юстиции, а СКР, и вообще институт следователя, не может ее быть. Полиция – это агент прокурорской, обвинительной власти, но не орган юстиции. Никем, кроме полицейского агент обвинительной власти быть не может. Как отмечет Л.В. Головко: «Ничем другим, кроме как «полицейским ведомством», следственный комитет быть не может, что и доказали, например, казахстанские реформы середины 1990-х годов или определенный теоретический тупик развития современного российского Следственного комитета при Прокуратуре РФ с его совершенно «загадочной» институциональной природой»[6].

На наш взгляд, ослабление взаимодействия между оперативным аппаратом и следственным – это главный прагматический довод против передачи подследственности по всем уголовным делам одному ведомству для ведения по ним предварительного следствия. Следователи без оперативного аппарата – ничто. Это понимают и в руководстве СКР, отсюда перманентно вбрасываемые идейки о создании финансовой полиции и пр., без которых у СКР не идет дела по экономике и налогам. Возникает вопрос, зачем это государству? Ничего кроме, новых финансовых расходов создание гиперследственного органа и обрастание им новыми оперативными структурами не даст. А в институциональном плане вред будет непоправимый: торможение прогрессивных реформ уголовного судопроизводства. Это подтверждает опыт Казахстана, Белоруссии, да и собственный российский опыт. «Качество следствия» от создания СКР отнюдь не повысилось, гарантии прав личности, по мнению многих экспертов, ослабились[7]. Хотя отрицать того, что СКР укладывается в схему ручного управления уголовной юстицией, трудно. Однако, на наш взгляд, такая модель вряд ли приемлема для правового государства.

Мы исходим из того, что подлежит ликвидации само предварительное следствие, как следственный способ подготовки материалов обвинения, подлежащего формулированию и выдвижению прокурором против обвиняемого в суде. В концептуальном плане следует отказаться от функции предварительного следствия (всестороннего, объективного и полного), при том что, разумеется, уголовное преследование как одна из трех основных процессуальных функций должна остаться. В состязательном процессе, каждая из сторон, а полиция и прокуратуры – представители стороны обвинения, выполняет свою функцию, т.е. функцию уголовного преследования.

Основной порок института СКР в том, что сохраняя следственную форму, он оправдывает порочное юридическое разделение гласной деятельности следователя (процессуального бюрократа, паразитирующего на работе оперативных подразделений) и тайной деятельности оперативника. СКР с самого начала был поражен бюррократизмом в наиболее острой форме: вначале создавались «штабы», потом набирался штат следователей, что называется с бору по сосенке. Высокая централизованность в сочетании с невозможностью объективно оценить содержательную деятельность подчиненных и ее конечный результат приводят к наращиванию бюрократического аппарата, поскольку за каждый аспект деятельности должен кто-то отвечать и кто-то (то есть все нижестоящие) отчитываться. Так, в Следственном Комитете РФ только 45% сотрудников являются следователями, остальные – выполняют бюрократическую работу.

Мы настаиваем на том, что создание СКР было в свое время некомпетентным, непродуманным решением, которое завело в тупик реформу предварительного расследования и привело к разладу механизма публичного уголовного преследования в нашей стране. Теперь возможны лишь два пути по выходу из кризиса: или СКР поглотит полицию (с ее следственным и оперативным аппаратами) или полиция поглотит СКР. На наш взгляд, предпочтительнее второй вариант, как более простой и менее затратный для государства. Это уже не говоря уже о правильности по западным, европейским стандартам организации уголовной юстиции, криминальной полиции. В этом теоретическая и историческая правда.

Оптимальный вариант реформы органов предварительного расследования изложен в «Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ, подготовлена Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге для Комитета гражданских инициатив совместно с фондом «ИНДЕМ»[8]. Это путь к евроинтеграции и «иного нет у нас пути».

Согласно данной Концепции СКР и ФСКН[9] должны быть ликвидированы. Основным органом «предварительного расследования» должна стать «федеральная криминальная полиция». Федеральная уголовная полиция подлежит созданию на базе Следственного комитета и соответствующих оперативных служб МВД и ФСКН. К ее полномочиям должно быть отнесено раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном или международном уровне, борьба с организованной преступностью, международное сотрудничество. Криминальная полиция должна бороться с преступностью, муниципальная полиция – поддерживать правопорядок, общественную безопасность. Других «непрофильных» функций у полиции не должно быть. Уголовная полиция должна быть основным агентом обвинительной власти, т.е. органом уполномоченным выявлять, раскрывать и расследовать все преступления, осуществлять досудебное производство в виде «полицейского дознания»[10].

Реформа предварительного расследования должна исходить из процессуального единства уголовно-полицейской деятельности, т.е. ОРД, «доследственной проверки» и собственно следствия. Как отмечает Л.В. Головко, в развитых правопорядках уголовно-полицейская деятельность «процессуализируется» через понятие полицейского дознания, охватывающего отечественные «предварительное следствие», «дознание» и «ОРД». Полицейское дознание может включать набор самых разнообразных действий по собиранию доказательств совершенного преступления, включая те действия, которые предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности. Что касается «оперативно-розыскной деятельности», то нет и не может быть никаких оснований для ее регулирования на уровне автономного закона и рассмотрения в качестве деятельности «непроцессуальной». Соответствующие положения оперативно-розыскного законодательства должны быть инкорпорированы в УПК[11]. Это между прочим, означает конец «теории ОРД», весьма сомнительной отрасли гуманитарного знания, среди представителей которых полно реакционеров, принесших большой вред для становления адекватного правового сознания.

На наш взгляд, для СКР есть только один способ встроиться в нормальную правоохранительную систему (правового, демократического государства) - через превращение в орган борьбы с должностными преступлениями в силовых структурах и с должностной преступностью в госорганах в целом. Речь идет о Федеральной службе по расследованию должностных преступлений, его аналоги есть во многих странах, добившихся успехов в борьбе с коррупцией. Как показывает мировой опыт наиболее значительных успехов в борьбе с коррупцией добились страны (отдельные регионы), которые пошли по пути создания независимого, абсолютно обособленного от других правоохранительных органов ведомства, обладающего широкими полномочиями[12]. На пороге создания такого органа – Государственного бюро расследований (ГБР) – стоит Украина[13].

В указанной нами Концепции изложены основные параметры, организационный и функциональный, Федеральной службы по расследованию должностных преступлений, которая должна прийти на смену нынешнему СКР. Согласно Концепции в структуре правоохранительных органов создается орган по расследованию преступлений должностных лиц - Федеральная служба по расследованию должностных преступлений. Ее функцией является борьба с правонарушениями, совершаемыми государственными служащими, в первую очередь – сотрудниками силовых структур при исполнении обязанностей, коррупцией, злоупотреблениями служебным положением. Этот орган действует независимо от федеральной полиции или каких-либо министерств и подотчетен Государственной Думе.

Для того чтобы такое специальное ведомство могло эффективно выполнять поставленные перед ним задачи, оно должно иметь возможность самостоятельно осуществлять оперативную работу, вести следствие и поддерживать государственное обвинение в суде по соответствующим категориям дел. Кроме того, именно это ведомство должно выполнять функцию «единого окна» по приему заявлений о нарушениях должностных лиц,[14] тесно работать с правозащитными и общественными организациями.

Наделение самостоятельного федерального ведомства по борьбе с коррупцией и полицейскими преступлениями функцией государственного обвинения необходимо для преодоления ведомственных интересов, препятствующих направлению прокуратурой в суд дел «в отношении своих», иначе расследованные дела могут оставаться исключительно на стадии следствия без дальнейшего направления в суд. Помимо широких полномочий, одним из важнейших требований, предъявляемых к подобным агентствам или бюро, является независимость от органов исполнительной власти, а также правоохранительных органов.

На первом этапе создаваемый орган принимает подследственность по преступлениям, совершенными должностными лицами и «специальными субъектами» (ст. 447 УПК РФ), от упраздняемого Следственного комитета РФ. Список преступлений, относимых к подследственности нового ведомства и остающихся в полиции, должен быть выработан заранее. Главным принципом должно быть разграничение по субъекту преступления (ведомство должно иметь полномочия только против государственных служащих, совершающих преступления с использованием должностных полномочий), при этом, преступления должностных лиц невысокого уровня могут иметь и альтернативную подследственность (т.е, расследоваться и полициями тоже). Очевидно, что в сложившихся условиях создание самостоятельного ведомства по расследованию должностных преступлений и коррупции необходима для преодоления коррупции и массовых грубых нарушений закона в первую очередь в полиции, а также других правоохранительных органах.

Разумеется, ликвидация СКР в его нынешнем виде – имеет и другую, более важную цель, а именно: надо убрать институциональное препятстие для радикальной реформы предварительного расследования. Существующая система уголовного преследования устарела: организационно она разделяет процедуры раскрытия и расследования преступления. Это приводит к участию в ней на досудебной стадии (минимум) трех лиц с разными задачами: оперативный уполномоченный, следователь/дознаватель и прокурор. Реформы уголовного процесса с 2002 года были нацелены на изменение баланса между этими фигурами, однако оставались в рамках сохранения разделения оперативной, следственной работы и прокурорского надзора. Фигура следователя унаследована от советского уголовного процесса.

Как пишет Л.В. Головко, основная уголовно-процессуальная дилемма, возникшая фактически во всех постсоветских государствах, и требующая скорейшего решения, сводится к противоречию между двумя постулатами, которые на первый взгляд выглядят непреложными уголовно-процессуальными аксиомами. С одной стороны, принято считать, что полноценная уголовно-процессуальная деятельность, в том числе уголовно-процессуальное доказывание, может начинаться только после принятия официального решения о возбуждении уголовного дела, в котором, помимо прочего, констатируется преступность деяния и дается его предварительная (но крайне важная для дальнейшего движения дела) уголовно-правовая квалификация. С другой стороны, понятно, что определение преступности деяния и тем более его уголовно-правовая квалификация требуют наличия достоверных сведений о фактических обстоятельствах соответствующего события и роли в нем соответствующих подозреваемых лиц (если таковые есть). Эти сведения не могут быть почерпнуты исключительно из т. н. «повода к возбуждению уголовного дела», т. е. формального источника информации о преступлении (заявления потерпевшего, сообщения третьих лиц и т. д.), не говоря уже о том, что сам этот источник и содержащуюся в нем информацию необходимо досконально проверять. Речь идет о специфически «советской» проблеме, указывает на то, что технически преодолеть ее не слишком сложно. Необходимо найти лишь тот элемент, который и привел в свое время к деформации советской уголовно-процессуальной системы. Его отсутствие в т. н. «развитых правопорядках» объясняет тот, казалось бы, парадоксальный факт, что проблема «доследственной проверки», до сих пор являясь «головной болью» едва ли не всех постсоветских государств, в то же время совершенно незнакома, например, французским или германским юристам[15].

Еще П.И. Люблинский писал по этому поводу: «Вся реформа уголовного процесса Германии исторически проистекала из стремления порвать со старым инквизиционным следствием, как оно создавалось во французском процессуальном кодексе 1808 г. и оттуда было заимствовано другими странами. После долгих исканий и попыток создать предварительное следствие, построенное на началах состязательности, германские процессуалисты пришли к убеждению о необходимости вовсе упразднить предварительное следствие как особую стадию судебного производства и ограничиться прокурорским дознанием как неформальным розыском, следуя в этом отношении примеру английского права, преобразованного актом Дисервиса 1848 г... попытки внести в виде корректива защиту на предварительном следствии и расширить процессуальные права обвиняемого, сделанные проектом 1908 г., показали, “что при таких условиях производства предварительное следствие будет настолько затруднено, что вся практическая польза от него утеряется. Остается только выход, …. – упразднить предварительное следствие вовсе»[16]. Почти во всей Европе к настоящему времени такая реформа проведена. Мы находимся сейчас именно в той ситуации, которые прошли некоторые страны, вроде ФРГ в 1979 году, когда в виду расширения прав защиты и засилье бюрократизма, в том числе по причине бумажных гарантий прав личности, предварительное следствие стало совершенно неэффективным.

Нам нужен качественно иной правовой формат противодействия преступности: «полицейское дознание», т.е. оперативно-разыскная деятельность и расследование как единое целое - досудебное уголовное преследование. Разумеется, если руководство страны не на словах, а на деле желает перейти от имитации правоохранительной деятельности, к реальной борьбе с преступностью, прежде всего в сфере экономики. Надеемся, что к 2017 году уйдет в прошлое как сама функция «предварительное следствие», так и фигура Следователя, а вместе с ними и следственный формат, а наше уголовное судопроизводство примет нормальную – состязательную физиономию..