Смирнов А.В. Тезисы о программе судебной реформы

1. Процесс, длящийся последние четверть века и называемый судебной реформой, не привел к положительному результату. Ни одна из провозглашенных ее целей как то: независимость и беспристрастность судебной власти, равноправие сторон, искоренение обвинительного уклона в деятельности государственных органов, реальное обеспечение в судопроизводстве основных прав и свобод личности – фактически оказалась не достигнутой.

Проблема состоит в том, что судебная система сама есть часть государственного механизма, и поэтому надеяться на то, что суды или иные государственные структуры сами себя обновят и очистят, а не будут при первой возможности рапортовать, что "судебная реформа в основных направлениях завершена и не нуждается в существенной перестройке"[1], невозможно. Любые, даже самые лучшие законодательные усовершенствования, попав в руки тех, кто удобно устроился внутри созданного ими же порядка, более того, сами являются его частью, не могут привести ни к чему позитивному.

Следовательно, наиболее актуальным сегодня является не просто совершенствование процессуального строя судопроизводства или его организационной структуры, но, в первую очередь, решение кадровой проблемы, то есть в последовательном наполнении судов, следственных органов, прокуратуры честными, порядочными и квалифицированными людьми, нацеленными на выполнение своего профессионального и общественного долга и при этом свободными от страха за собственную карьеру. Однако этот процесс не может быть быстрым, поэтому в настоящий момент необходимо также широкое задействование в отправлении правосудия готового и неисчерпаемого источника естественно независимых судей – самого российского народа, прежде всего, в лице присяжных заседателей и мировых судей.

С другой стороны, любой, самый добросовестный судья не сможет полностью обеспечить вынесение справедливых решений до те пор, пока он действует в рамках устаревшей модели уголовного процесса, которая поддерживает фактический диктат предварительного расследования над судом (за счет преимущественно письменного характера уголовного процесса, создания судебных доказательств вне суда и без суда только одной из сторон и др.). Поэтому необходимо качественное преобразование сложившейся на данный момент российской следственной (розыскной) модели предварительного расследования с тем, чтобы она стала отвечать конституционному требованию состязательности и равноправия сторон.

Важным шагом на пути достижения названных целей является намеченное расширение применения института присяжных заседателей с распространением его юрисдикции на уровень районных судов (соответствующий законопроект был внесен Президентом РФ в Государственную Думу в середине марта 2016 года).

Необходимым условием распространения состязательности на стадию предварительного расследование является институт следственных судей, концепция которого была обсуждена 10 марта 2015 года в Комитете гражданских инициатив на круглом столе "Возрождение института следственных судей в России: идеи и пути реализации".

Тем не менее, представляется, что наряду с этими мерами эффективная системная судебная реформа нуждается в дополнении ее проекта еще двумя системообразующими элементами:

• институционализация основных публичных участников судопроизводства в рамках судебной магистратуры, которая призвана решить кадровую проблему;
• реорганизация мировых судов и воссоздание подлинной мировой юстиции, что будет способствовать максимальному приближению правосудия к народу, его доступности и независимости.

2. Организация судебной магистратуры

В современном демократическом обществе судебная власть не должна быть лишь одной из ветвей государственной власти. Она – нечто большее. Взгляд на судью как на государственного чиновника устарел. Суд призван стать связующим звеном между государством и гражданским обществом.

Важным элементом системы сдержек и противовесов в правовом государстве служит общественно-государственный, консенсуальный способ формирования судейского корпуса. Для этого в ряде стран континентальной Европы и других государств мира существуют органы, которые обычно именуются «высшими советами магистратуры», «высшими советами судебной власти», «генеральными советами судебной власти», «национальными советами юстиции» и т.п. (Франция, Испания, Италия, Польша, Португалия, Румыния, Болгария, Греция, Колумбия, Алжир, Молдова, Казахстан, Украина и др.)  Как правило, они образуются не только из судей, но и из представителей законодательных и исполнительных органов власти, а также представителей адвокатуры и юридической, в том числе научной, общественности. Необходимость в подобных органах объясняется также уважением принципа: «Никто не может быть судьей в собственном деле», ибо назначение судей лишь по представлению самих же судей (квалификационных коллегий) есть лазейка для группового и ведомственного интереса. Формирование судейского корпуса не может быть делом судейского сообщества и потому, что это выводит судейскую корпорацию из-под общественного, а в значительной степени, и государственного контроля.

Понятие "судебная магистратура" со времен Великой Французской революции стало собирательным понятием для обозначения должностных лиц судебного и прокурорского ведомства. Смысл такого объединения состоит в том, что магистратура образует автономное и независимое от всякой другой власти профессиональное сословие. Благодаря этому судебная власть является более широким понятием, нежели судебная система, включая в себя наряду с собственно судьями также следственных судей (в тех странах, где учреждена эта должность), а также и государственных обвинителей в судах. Будучи магистратами, все они значительно менее зависимы от исполнительной власти, что позволяет добиться бóльшей их беспристрастности и объективности.

Существующие квалификационные коллегии судей (ККС), по существу, являются органами государственной власти. На это указывает способ их создания, финансирования, а также их функции. Решая вопросы, входящие в компетенцию квалификационных коллегий, последние осуществляют государственно-властные полномочия. При этом деятельность судебных квалификационных коллегий практически перестала быть публичной. Общество, как правило, не информировано о том, кто претендует на вакантную должность судьи и полностью лишено возможности влиять на его назначение. Вся дальнейшая, после объявления конкурса, деятельность квалификационных коллегий, по сути, является негласной. Ни Закон о судейском сообществе, ни Положение о квалификационных коллегиях не требуют, чтобы председатель коллегии, его заместители или секретарь делали информацию о работе коллегии доступной для всех заинтересованных лиц. На практике при принятии решений о рекомендации конкретной кандидатуры на вакантную должность судьи недопустимо велика роль председателя того суда, в котором имеется данная вакансия. Нередко квалификационные коллегии становятся и средством для изгнания из судейского корпуса тех его членов, которые по тем или иным причинам неугодны судейскому начальству. Фактически, направляют деятельность ККС председатели областных и равных им судов.[2]

В этой связи представляется необходимым отказаться от квалификационных коллегий судей, к которым согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» отнесены Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации. Следует передать все их функции общественно-государственным совещательным органам, которые можно условно называть Советами судебной магистратуры, учреждаемыми в центре (Высший Совет судебной магистратуры для высших судов) и в субъектах Российской Федерации для магистратов соответствующего уровня. Советы магистратуры должны включать как представителей государства, так и гражданского общества. При этом представляется, что в политических условиях нынешней России, в отличие от ряда других государств, представители магистратуры (суды, следственные органы, прокуратура) не должны иметь в этом органе большинство, которое должны составлять представители гражданского общества, например: партий, законодательных органов власти, адвокатуры, Общественной палаты РФ, общественных палат в субъектах РФ, общественных палат (советов) муниципальных образований, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Совета по противодействию коррупции, Союза журналистов России, ученые-юристы и другие.

В качестве программы максимум можно распространить полномочия этих советов помимо собственно судей (включая судей следственных), также и на государственных обвинителей в судах, выведя последних из состава прокуратуры в отдельную службу (например, в структуре Министерства юстиции РФ, которое, таким образом, вновь станет отвечать своему историческому названию), с тем чтобы окончательно разделить между собой процессуальные функции расследования и уголовного преследования.[3]

Процесс назначения магистратов может включать 4 этапа:

1) регистрация всех желающих граждан, отвечающих установленным законом формальным критериям, в едином реестре кандидатов на судейскую должность. Такая запись должна происходить заблаговременно — например, не менее чем за год до начала процедуры отбора — с тем, чтобы кандидаты могли быть подвергнуты публичному обсуждению. Реестр кандидатов должен быть опубликован в СМИ, в т.ч. на официальном сайте соответствующего совета магистратуры в Интернете.

2) Сдача кандидатами на должности магистратов единых государственных экзаменов по праву.

3) Открытое обсуждение кандидатов советом магистратуры соответствующего уровня, принятие решения путем голосования и вынесение мотивированного акта о даче рекомендации для назначения на должность или отказе в ней.

4) Рассмотрение Президентом Российской Федерации либо иным уполномоченным законом должностным лицом (минуя такие непрозрачные стадии, как внесение кандидатуры председателем соответствующего суда, и получение мнения Председателя Верховного Суда РФ, что имеет место сейчас) вопроса о назначении кандидатов на должность магистрата из числа непосредственно рекомендованных советом магистратуры.

3. Мировой суд — суд присяжных в миниатюре

В идеальном смысле мировое судопроизводство есть как бы суд присяжных в миниатюре, выполняющий ту же самую роль независимого народного правосудия. Оно возникло в Англии в средние века как ответ нарождающегося гражданского общества королевскому абсолютизму. Английские мировые судьи — своего рода народные трибуны гражданского общества, исполняющие свои обязанности на общественных началах (большинство английских мировых судей не получают денежного содержания). Однако исторически на континенте мировые судьи, как правило, являлись судебными чиновниками (магистратами) низшего ранга, получавшими жалованье от государства; исключение из этого правила в ряде случаев составляли лишь так называемые почетные мировые судьи, которыми обычно становились известные и уважаемые люди. Однако и в царской России должность мирового судьи также далеко не всегда являлась оплачиваемой (статьи 45-50 Учреждения судебных установлений.). В современной России институт мировых судей был вновь провозглашен законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», однако в его худшем, континентальном исполнении, к тому же, без всякого участия почетных судей. Мировые судьи практически оказались судебными чиновниками низшего разряда, подчиненными к тому же в организационном и процессуальном отношении федеральным судам.

В целях повышения эффективности судебной власти необходимо вернуться к общественным истокам этого уникального судопроизводства. Прежде всего, следует восстановить обязательную и повсеместную выборность мировых судей самими гражданами, как это предусматривалось первоначальным проектом федерального закона о мировых судьях. При этом муниципальным образованиям можно разрешить учреждать на своей территории сверх государственной квоты такое дополнительное количество участков мировых судей, которое им необходимо и которое они смогут финансировать из своего бюджета. При этом всю сумму судебных пошлин по гражданским делам, рассмотренным мировыми судьями, было бы целесообразно направлять на их финансирование.

Надо вернуть опробованный временем институт почётных мировых судей, действующих наряду с обычными, участковыми мировыми судьями, но на общественных началах. Это будет иметь своим следствием повышение авторитета судебной власти, значительное удешевление и ускорение самого судопроизводства. Отсутствия у почетных судей обязательного юридического образования может быть компенсировано рассмотрением ими дел при участии профессионального консультанта и только при обоюдном согласии сторон и возможностью у них выбора между участковым или почётным мировыми судьями. Кандидатуры почетных мировых судей могут выдвигаться муниципалитетами, общественными организациями, трудовыми коллективами, вузами и т.д. 

Следует также возродить съезды мировых судей, сделав их апелляционной и (или) кассационной инстанцией по делам, рассмотренным мировыми судьями.

4. Таким образом, реформа судебной системы будет включать в себя, в частности, такие взаимосвязанные элементы, как учреждение: 1) судебной магистратуры и советов судебной магистратуры; 2) института следственных судей; 3) воссоздание мировой юстиции, 4) расширение сферы применения и компетенции суда присяжных.

[1] http://www.newsru.com/russia/03dec2004/sud.html

[2] Субъектами управленческих воздействий являются, прежде всего, руководители судов, хотя принятие всех юридически значимых для карьеры судьи решений является полномочием квалификационных коллегий. Без положительного заключения последних лицо не может быть назначено на судейскую должность. Они же формируют комиссии для приема экзаменов у кандидатов в судьи. Ими же присваиваются квалификационные классы действующим судьям, налагаются дисциплинарные взыскания, даются заключения о возможности привлечения судей, пребывающих в отставке, к исполнению обязанностей судьи и т.д. Вместе с тем инициаторами принятия такого рода решений в подавляющем большинстве случаев являются либо председатели того суда, членом которого является данный судья, либо председатели вышестоящих судов. Дело в том, что при решении вопросов, связанных с профессиональной карьерой судьи, проверкой поступивших в отношении него жалоб и т.п., квалификационная коллегия исходит прежде всего из той информации, которая поступает от руководителей судебных органов. Квалификационные коллегии в большинстве случаев поручают председателям судов проверку материалов, касающихся их "подчиненных."  Так,  именно председатели районных, городских и   арбитражных судов   в 60-66% случаев осуществляют проверку таких материалов (См.: Михайловская И.Б. Суды и судьи. Независимость и управляемость. М., 2010).

[3] Разделение этих функций признается необходимым условием объективности как следователя, так и государственного обвинителя в ряде государств (США, Франция и др.). Попытка разделить их была предпринята и в России в 2007 г., когда прокурор утратил полномочия по руководству предварительным следствием, однако на поверку такое разделение оказалось недостаточно последовательным, поскольку  организационно одно и то же ведомство – прокуратура – продолжает осуществлять как надзор за следствием, так и поддержание в суде государственного обвинения, оставаясь, таким образом, в известной мере связанной в суде ответственностью за качество предварительного следствия и потому склонной в целом покрывать его недостатки. Вообще, прокуратура в странах с устоявшимися правовыми традициями не является автономной, а входит составной частью в судебную систему. Звенья прокуратуры во главе с прокурором при верховном суде страны там включены в судебные инстанции всех уровней. И в России согласно Учреждению  судебных установ­лений 1864 г. министр юстиции России представлял Императору сведения как о кандидатах в судьи, так и данные о других лицах, име­ющих право на занятие соответствующей вакан­тной должности, в т.ч. следователях и прокурорах (ст. 214-215 УСУ).