Боруленков Юрий Петрович, проректор Академии Следственного комитета Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент. borulenkov@bk.ru

Прокуратура: расширение полномочий в сфере досудебного уголовного судопроизводства противоречит Конституции РФ

На протяжении последних почти 30 лет вопрос о необходимости повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе следственных, неоднократно становился предметом обсуждения. Созданием Следственного комитета РФ реализовалась идея разделения функций следствия и прокурорского надзора. По сути, на законодательном уровне произошло переосмысление форм и методов реализации имеющейся у прокурора функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. В тоже время звучат огульные утверждения некоторых авторов об ошибочности выбранного направления.

Следует отметить, что структура системы органов уголовного преследования в существенной степени зависит от места и роли, отведенной органам прокуратуры. Согласно ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Соответственно ст. ст. 1 и 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяют, что прокуратура является надзорным органом с соответствующими надзорными полномочиями.

Аналога такому рода органу с полномочиями во всех сферах социальной сферы государства практически нет нигде в мире. У нас защищены сотни докторских и кандидатских диссертаций по прокурорскому надзору, но, с учетом пятнадцатилетней службы в прокуратуре, я абсолютно уверен, ни один практический работник внятно не ответит, контрольные или надзорные функции выполняет прокуратура в современной России. И это не потому, что они не знают, что надзор от контроля отличается отсутствием: а) полномочий (административных и управленческих) по непосредственному участию в технологическом процессе; б) оценки целесообразности того или иного процесса и) бремени ответственности за конечный результат.

На сегодняшний момент можно констатировать, что прокуратура в силу определенных обстоятельств практически во всех сферах прокурорской деятельности выполняет контрольные функции, подменяя контролирующие органы. Происходило это и в сфере уголовного преследования – малой толике полномочий прокуратуры. Она не только сама расследовала уголовные дела, но и осуществляла контроль за расследованием дел всеми ведомствами. Достаточно вспомнить приказ Генерального прокурора РФ № 39 от 05.07.2002 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства», согласно п. 2 которого прокурор назначался руководителем уголовного преследования. От нас требовался упреждающий текущий контроль на всех технологических этапах расследования уголовных дел. И мы, с учетом состояния следственных органов, вместе с руководителями следствия (а порой и вместо) составляли планы расследования уголовных дел, редактировали постановления о привлечении в качестве обвиняемого, вычитывали обвинительные заключения. В полном объеме использовали предоставленные полномочия – отменяли решения следователей, давали им указания о проведении следственных действий, возвращали уголовные дела для производства дополнительного расследования. Причем, возвращение дел расценивалось как свидетельство отсутствия текущего контроля (надзора – в редакции Приказа Генерального прокурора) за расследованием.

Такая структура тотального прокурорского контроля, вплоть до судебных решений, достаточно гармонично смотрелась в условиях отсутствия реальной состязательности на стадиях как досудебного, так и судебного производства. При условии общности целей и задач прокурора и суда, когда суд был элементом структуры органов уголовного преследования.

Не менее сбалансировано выглядели полномочия прокурора в рамках дореволюционного уголовного судопроизводства, где судебный следователь, «производя расследование, не оценивает ни одного обстоятельства существа дела: он собирает факты, не зная и не имея права предрешать, какое освещение будет им дано; он собирает для прокурора сырой материал, из которого затем извлекаются те или иные выводы в виде выработки заключения предания суду или о прекращении уголовного преследования»[1].

С изменением парадигмы уголовного процесса, упрочением состязательности, укрепившимся органам судебной власти в соответствии со ст. 125 УПК РФ были переданы практически все полномочия по контролю за органами предварительного расследования, и тенденция усиления превентивного судебного контроля за действиями и решениями следователя продолжается. Предпринята попытка ограничить сферу деятельности прокурора на досудебной стадии чисто надзорными полномочиями.

И это на фоне постоянного сетования прокуроров на нехватку полномочий по руководству предварительным расследованием, что свидетельствует о перманентной в зависимости от обстоятельств изменяющейся самоидентификации прокуратуры: то как надзорного органа, то – контрольного.

Укрепление следственных органов – настоятельная необходимость сегодняшнего дня, и этот курс взят законодателем. Однако часть юридического сообщества, одни – исключительно исходя из личных амбиций, другие – на популистской волне, замечать этого пока не желает, и более того, стремится отвоевать ранее занимаемые позиции доминирующего органа. И способ показать собственную важность и необходимость здесь один – попытаться продемонстрировать, что другие работать не умеют, не могут, не хотят.

К сожалению, обосновывая необходимость тех или иных реформ законодательства, достаточно часто в качестве аргумента приводят различные количественные показатели, в том числе и результатов работы некоторых правоохранительных органов, которые при внимательном рассмотрении демонстрируют совершенно иную картину состояния законности и правопорядка, чем утверждалось ранее. Зачастую критические оценки даются прокурорами, и не только, без глубокого анализа результатов деятельности следственного аппарата на основании фактов отдельных нарушений закона и, как правило, основаны на субъективном мнении. Такая тактика используется и в дискуссии о расширении полномочий прокурора.

Я задаю себе вопрос – почему некоторые сотрудники прокуратуры считают, что у них осуществление контроля за следствием получится лучше, чем это сейчас осуществляет ведомственное руководство. Разве в прокуратуре работают более профессиональные, умные, честные, порядочные сотрудники? Только они ратуют о состоянии правопорядка и судьбе Родины? Ведь следственными управлениями и отделами сейчас, как правило, руководят бывшие прокурорские работники, а в отделах процессуального надзора прокуратур работают наши бывшие следователи. И не нахожу ответа.

Рискнет ли кто-либо утверждать об ухудшении качества работы судов, после того, как их вывели из-под «плотной опеки» прокуратуры? Значит поддержание качества работы не столько заслуга контролирующих и надзирающих органов, сколько вопрос саморегулируемости системы.

Любые предложения о реорганизации, ликвидации каких-либо правоохранительных органов, изменении архитектуры их системы должны быть взвешенными и базироваться на глубочайшем мониторинге, расчете соотношения ожидаемых позитивных и неизбежных негативных последствий.

На столько ли ухудшилось состояние следственных органов с момента выделения из органов прокуратуры? Впрочем, достаточно полистать уголовные дела о нераскрытых преступлениях прошлых лет, приостановленные следователями прокуратуры. Прокуроры в погоне за количественными показателями своей работы (что одновременно рассматривается как негативные показатели работы следствия) со ссылкой на нарушение закона манипулируют оценочными категориями (неполнота, недостаточность и др.).

Миллионы выявленных так называемых «нарушений» и единицы реально поставленных на учет преступлений. А сколько из них дошли до суда? Выявление таких «нарушений» никакого отношения не имеет к состоянию законности в этой сфере. Кому нужна такая «дутая» статистика?

О чем могут свидетельствовать факты, когда прокурор, не усмотрев достаточных оснований, отменяет постановление о возбуждении уголовного дела по факту самоубийства путем повешения тринадцатилетней девочки, или считает отсутствие справки о судимости основанием отмены постановления о возбуждении уголовного дела по факту уклонения от военной службы? А когда его решения обжалуются, очень обижается, со всеми вытекающими отсюда последствиями…

И самое страшное, что молодое подрастающее поколение прокуроров начинает наивно полагать, что формирование вот такой «многомилионной негативной» статистики и есть их миссия в укреплении законности и правопорядка в стране.

Сложность оценки деятельности правоохранительных органов с помощью количественных показателей определяется отсутствием их целевого, «идеального» значения. Более того, введение количественного значения показателя, к которому надо стремиться, приносит вред, по крайней мере, в виде искажения отчетности. Следует иметь в виду, что последняя обладает свойством адаптации к выдвигаемым требованиям[2].

В заключение хотелось бы отметить, что если российская прокуратура настаивает на возложении на себя бремени организатора уголовного преследования, как это сделали в Украине, то из этого следует, чтобы быть последовательными, как минимум два безусловно необходимых логических вывода: а) прокуратура не является надзорным органом, что противоречит Конституции РФ; б) о необходимости возложения на прокуратуру ответственности за результаты этой деятельности. Ответственности не в части рассмотрения уголовных дел судами, а в целом правопорядка на конкретной территории. А поскольку в нашей стране количественные показатели работы правоохранительных органов не отражают реального положения дел, рано или поздно мы придем к необходимости получения оценки населения, и самый объективный способ – прямые выборы, хотя бы до уровня прокурора субъекта.