Главная

Федорова М.Ю. Отзыв о диссертации А.В.Колобова «Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев»

Опубликовано kbk в Пнд, 10/11/2014 - 09:03

 

ОТЗЫВ
официального оппонента
о диссертации Колобова Александра Владимировича
«Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев»,
представленной на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения

Провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в котором, в частности, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации), придает научным исследованиям в сфере правового регулирования социального обеспечения и социальной защиты населения особую актуальность. В связи с тем, что как социальное обеспечение, так и социальная защита представляют собой сложные системы, исследование их отдельных элементов и подсистем может осуществляться в рамках различных наук – экономической, педагогической, социологической, педагогической, политологической и т.д. (см., например: Черкасская Г.В. Теоретические основы организации и управления системой социальной защиты: Автореф. дис. ... д-ра экономических наук.СПб: СПбГУ, 2010; Гусейнов Р. Д. Социально-правовая защита детей как условие их социализации: Автореф. дис. ... канд. педагогических наук. Махачкала: Дагестанский гос. пед. ун-т, 2006, и др.).

Социальное обеспечение и социальная защита населения как объекты правового регулирования представляют собой комплексы неоднородных общественных отношений. Указанные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права (конституционного, административного, финансового, права социального обеспечения и др.). В механизме правового регулирования отдельных групп таких отношений задействованы также нормы международного права. Следовательно, научный анализ правовых проблем социального обеспечения и социальной защиты может быть проведен в рамках различных отраслевых юридических наук (как одной, так и нескольких), а соответствующие теоретические аспекты могут быть исследованы в рамках теории государства и права (см., к примеру: Коровников А. В. Правовая и социальная защита военнослужащих: Теоретико-правовое исследование: Дис. … д-ра юридических наук: 12.00.01. СПб, 2000; Матвеев С. П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юридических наук: 12.00.14. Воронеж, 2011; Соловьева С. Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: Дис. ... канд. юридических наук: 12.00.02. М., 1997 и др.).

Правовые вопросы социального обеспечения и социальной защиты (как теоретические, так и прикладные) весьма плодотворно исследуются в рамках научной специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения. При этом следует особо подчеркнуть, что тенденция усиления субъектной дифференциации в социальном законодательстве предопределила обращение многих ученых, специализирующихся в праве социального обеспечения, к проблемам социальной защиты отдельных категорий населения. В частности, среди такого рода работ могут быть названы следующие диссертации, подготовленные в Уральской государственной юридической академии под руководством доктора юридических наук, профессора В.Ш. Шайхатдинова: Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих: Дис. ... канд. юридических наук. Екатеринбург, 2001; Медведев А.В. Социальная защита молодежи в Российской Федерации: правовые аспекты: Дис. ... канд. юридических наук. Екатеринбург, 2009; Митин О.А.Социальная защита граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: правовые вопросы: Автореф. дис. ... канд. юридических наук. Екатеринбург, 2007, и др.).
Возможность отнесения беженцев и вынужденных переселенцев к отдельной категории лиц, нуждающихся в социальной защите, не вызывает сомнений. С учетом специфики социальных рисков, которым они подвергаются, для них должны быть установлены специальные механизмы социальной защиты, что не исключает возможности предоставления им типичных видов социального обеспечения (например, пенсий и пособий). С этих позиций можно констатировать, что проблематика социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев в современных условиях является актуальной и может охватываться рамками научной специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения, однако лишь в том случае, когда исследовательская задача включает в себя соответствующий отраслевой компонент, т.е. если в сферу научных изысканий попадают вопросы, отражающие содержание отраслевой науки, ее современные проблемы и перспективы.

Формально содержание научной специальности и соответствующие области исследования зафиксированы в паспортах научных специальностей, которые разработаны экспертными советами Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации (размещены на сайте ВАК: http://old.mon.gov.ru/work/nti/dok/vak/11.11.11-pasporta.pdf).В частности, паспорт научной специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения среди областей исследования по праву социального обеспечения называет такие какпонятие и система, принципы, источники отрасли; виды и формы социального обеспечения; понятие и виды трудового стажа; страховой стаж;понятия и виды пенсий;пособия по системе социального обеспечения;социальное обслуживание граждан и др.
Следовательно, диссертационная работа, представленная к защите по специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения, должна содержать результаты научных исследований соискателя, которые могли бы оцениваться как решение задачи, имеющей значение для развития трудового права и (или) права социального обеспечения. Совершенно очевидно, что получение таких результатов возможно лишь на основе научных достижений соответствующей отраслевой науки.

К сожалению, А.В. Колобов проигнорировал это требование. Характеризуя степень научной разработанности проблемы социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев, он справедливо утверждает, что до настоящего времени она не была предметом специального научного исследования. Однако это не освобождает его как соискателя ученой степени кандидата юридических наук по вышеназванной специальности от обязанности изучить и проанализировать работы ученых, специализирующихся в праве социального обеспечения. Речь идет как о работах по проблемам общей части отрасли, так и о работах более прикладной направленности, перечисление которых в отзыве официального оппонента было бы излишним (хотя оценка новизны и обоснованности отдельных выводов и рассуждений соискателя в дальнейшем потребует такой конкретики). Подтверждением этого неутешительного заключения служит и отсутствие в перечне ученых, занимавшихся соответствующими проблемами, фамилий специалистов в области права социального обеспечения (с. 5). Единственным исключением стала кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой трудового и экологического права Юридического института Сибирского федерального университета Е.И Петрова. Следует также отметить, что в списке использованной литературы указано всего 7 работ, подготовленных специалистами в области трудового права и права социального обеспечения, из них 4 учебных издания (при этом К.Н. Гусов на с. 202 в списке литературы, в тексте и в сносках на учебник по праву социального обеспечения, изданный в 2010 году в московском издательстве «Проспект» (например, на с. 38, 85), ошибочно указан как единственный автор, в то время как он являлся ответственным редактором и членом авторского коллектива), 2 статьи в научных журналах и одно издание, сочетающее в себе признаки учебного и монографического – «Курс права социального обеспечения» А.М. Лушникова и М.В.Лушниковой (М., 2008). Правда, в тексте диссертации приводятся отдельные позиции ряда ученых, известных своими достижениями в сфере права социального обеспечения (Э.Г.Тучковой и М.Л. Захарова – с. 39-40, В.Ш.Шайхатдинова – с. 62), однако этого явно недостаточно для отражения истории развития доктринальных представлений о социальном обеспечении и его правовом регулировании, а также для оценки современного состояния отраслевой науки в исследуемых автором аспектах.

Внимательное изучение ранее проведенных в науке права социального обеспечения теоретических и прикладных исследований, возможно, могло бы способствовать формированию у соискателя стройной и четкой концепции социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев.

Тем не менее, попытки автора придать своей диссертации характер научно-квалификационной работы, подготовленной по специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения (либо, как минимум, на пересечении с ней), выглядят неубедительно.
Этот вывод обусловлен, прежде всего, оценкой научной новизны диссертации А.В. Колобова.Анализ выносимых им на защиту положений (с. 10-11 автореферата, с. 15-16 диссертации) позволяет объединить их в три группы: первая охватывает положения, которые не отличаются научной новизной; вторая – положения, сформулированные максимально общо и не имеющие научной ценности, а третья – заслуживающие критической оценки с точки зрения их содержания, не соотнесенного А.В. Колобовымс положениями теории права социального обеспечения и действующего законодательства.

Не имеют научной новизны следующие положения, выносимые на защиту. Соискатель предлагает ввести в научный оборот понятие «право социальной защиты», которое в рамках одноименной комплексной отрасли права должно будет включать в себя нормы нескольких отраслей права: права социального обеспечения, трудового, гражданского, жилищного и др. Однако такие предложения ранее уже неоднократно вносились учеными, специализирующимися в различных областях юриспруденции (см., например: Андреева Е.М. Социальная функция демократического государства (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С. 23-24). Среди представителей науки права социального обеспечения наиболее глубоко и подробно предложение о признании права социальной защиты комплексной отраслью права было обосновано Т.К. Мироновой в ее докторской диссертации «Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты», успешно защищенной в МГУ им. М.В. Ломоносова в 2008 году,а также в монографии «Право и социальная защита»(М.: Изд-во «Права человека», 2006. С. 241-243).

А. В. Колобов предлагает разработать и принять Социальный кодекс РФ, который должен закрепить конкретные права различных категорий населения РФ, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев, в области социальной защиты. В качестве приложения № 1 к диссертации (здесь уместно подчеркнуть, что приложения не отражены в электронном варианте диссертации, размещенной на сайте Санкт-Петербургского государственного университета) оформлена примерная структура такого кодекса. Сама идея кодификации социального законодательства далеко не нова. Такие предложения применительно к пенсионному законодательству, имевшему наибольший удельный вес в структуре законодательства о социальном обеспечении, высказывались еще в советское время (см., к примеру: Кузнецов С.А. Теоретические вопросы кодификации законодательства о пенсионном обеспечении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: ВНИИСЗ, 1987). Предложения о принятии Социального кодекса выдвигались и представителями других отраслевых юридических наук (в частности, науки конституционного права – см. вышеназванную работу Е.М. Андреевой (с. 23), а также кандидатскую диссертацию С. Д. Соловьевой«Правовое регулирование социальной защиты населения». С. 121-122).

В современной отраслевой науке они были представлены в работах Е.Е. Мачульской (включая структуру Кодекса социального обеспечения РФ). Детальный анализ указанной проблематики был проведен Ю.В. Васильевой в докторской диссертации «Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы», которая была успешно защищена 2010 году в МГЮА им. О.Е. Кутафина.

Среди ученых, специализирующихся в области права социального обеспечения, вряд ли найдутся те, кто отрицал бы необходимость кодификации отраслевого законодательства, которая могла бы способствовать не только преодолению его многочисленных дефектов, но также разработке и формализации общей части отрасли. Однако А.В. Колобов считает возможным вносить такого рода предложения, не только не анализируя ранее сформулированные точки зрения, но даже не упоминая вышеперечисленные и другие работы, посвященные проблеме кодификации социального законодательства.

Ко второй группе положений, выносимых на защиту, могут быть отнесены пятое и шестое (по нумерации автора). Пятое положение начинается с констатации наличия у Российской Федерации и ее субъектов «мощного потенциала и перспективы в области обеспечения и защиты прав вынужденных мигрантов, который на сегодняшний день не реализуется в полном объеме». Попыткой решить эту проблему, как полагает соискатель, могла бы стать Федеральная целевая программа и разработанные на ее основе региональные программы «Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев». Прежде всего, обращает на себя внимание то, что категория лиц, о которой идет речь, первоначально обозначена автором как вынужденные мигранты, а не как беженцы и вынужденные переселенцы. При этом очевидно, что к вынужденным мигрантам помимо беженцев и вынужденных переселенцев могут быть отнесены и некоторые другие категории граждан. Кроме того, соискатель говорит об обеспечении защиты прав, а не о социальной (социально-правовой) защите. Что касается предложения о разработке и принятии целевой программы, то программно-целевой метод государственного управления применяется в рамках действующего законодательства, в том числе в отношении беженцев и вынужденных переселенцев. Так, указанные категории лиц учтены в государственных программах Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 года № 2553-р), «Содействие занятости населения» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2012 года № 2149-р) и ряде других. Положения указанных программ учтены в Федеральном законе от 2 декабря 2013 года № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». При таких обстоятельствах необходимость разработки и принятия специальной программы вызывает сомнения и, по крайней мере, подлежит дополнительному обоснованию.

Не имеет научной ценности шестое положение, выносимое на защиту, которое сводится к необходимости «изменить принципиальный подход к формам реализации мер социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев и перейти к их определению с учетом различных факторов – экономических, социальных, культурных, географических и национальных», что, по мнению автора, позволит «решить и многие проблемы в перенаселенных и трудоизбыточных регионах». Приведенное положение в первой его части представляется аксиоматичным, ибо нелепо было бы предполагать, что государственная политика в отношении указанных категорий населения строится без учета перечисленных А.В. Колобовым факторов – во всяком случае, в диссертации не было доказано обратное. Во второй же своей части данное положение выглядит как научная (скорее, даже околонаучная) утопия, поскольку с учетом численности беженцев и вынужденных переселенцев формы реализации их социальной защиты, даже определенные с учетом всего многообразия перечисленных автором факторов, вряд ли могут оказать сколько-нибудь значительное влияние на решение проблем перенаселенных и трудоизбыточных регионов, для которых, очевидно, более актуальна проблема трудовой миграции во всех ее аспектах.

Переходя к третьей группе положений, выносимых на защиту, следует подчеркнуть, что они сформулированы без учета современных достижений теории права социального обеспечения и не вполне согласуются с принципами формирования действующего законодательства о социальной защите населения, а в ряде случаев не учитывают и его содержание.

В первом вынесенном на защиту положении автор обосновывает необходимость введения понятия «социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев» и предлагает определять ее как «регламентированную и регулируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений по реализации мер экономического, социального и правового характера, направленную на социальное обеспечение и поддержку беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей, в целях преодоления ими трудной жизненной ситуации и скорейшей социальной адаптации на новом месте жительства».


Сформулированное А.В. Колобовым определение социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев заслуживает критической оценки с учетом следующих обстоятельств. Во-первых, не вполне понятно, в чем смысл одновременного использования терминов «регламентированная» и «регулируемая» и как, по мнению автора, соотносится содержание данных понятий. Во-вторых, вызывает категорические возражения определение социальной (социально-правовой) защиты через такие категории, как социальное обеспечение и поддержка, поскольку социальное обеспечение является составной частью социальной защиты, а социальная поддержка представляет собой самостоятельную организационно-правовую форму социального обеспечения.

А.В. Колобов выносит на защиту положение о возможности предоставления статуса вынужденного переселенца лицам, вынужденно покинувшим места постоянного жительства в результате техногенных аварий либо климатических катастроф. Автор считает необходимым дополнить пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-I «О вынужденных переселенцах» указанием на возможность предоставления статуса вынужденного переселенца названным категориям лиц. При этом в первую очередь остается непонятным, почему это предложение не охватывает одновременное исключение из пункта 3 статьи 2 указанного Закона, согласно которому не может быть признано вынужденным переселенцем лицо, покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Не вполне понятно также, что имеется в виду под климатическими катастрофами (этот термин не используется в законодательстве и поэтому должен был быть разъяснен автором в тексте диссертации). Кроме того, предпочтительным является использование легального термина «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера», под которыми в Федеральном законеот 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Кроме того, это предложение не может быть поддержано в силу того, что в случае его реализации произойдет недопустимое смешение двух совершенно разных правовых статусов – статуса вынужденного переселенца, который может быть присвоен гражданину Российской Федерации, покинувшему место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, и статуса лица, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, который устанавливается специальными законодательными актами. Характер и степень социальных рисков, которым подвергаются названные категории граждан, нуждающихся в социальной защите, имеют существенные различия (в частности, у граждан, подвергшихся воздействию радиации, последствия такого воздействия могут проявиться спустя многие годы после радиационной катастрофы). Нельзя не учитывать также и того важного обстоятельства, что объем социальной защиты граждан, пострадавших, например, от радиационных катастроф, является более значительным по сравнению с вынужденными переселенцами, и при этом социальная защита таких категорий граждан устанавливается специальным законом применительно к каждой конкретной радиационной аварии или катастрофе исходя из характера и степени причиненного вреда (то же самое можно сказать и о чрезвычайных ситуациях природного характера), в отличие от социальной защиты вынужденных переселенцев, которая является унифицированной, в силу чего данное предложение А.В. Колобова не может быть признано обоснованным ни с теоретических позиций, ни в прикладном аспекте.

Таким образом, научная новизна и обоснованность основных положений диссертации, которые выносятся на защиту и должны свидетельствовать о личном вкладе автора в науку, будучи проанализированы как с точки зрения современного состояния и основных тенденций развития законодательства о социальной защите населения, так и с позиций их соотнесения с ранее предпринятыми в науке права социального обеспечения исследованиями, заслуживают критической оценки, вызывают серьезные возражения и не позволяют рассматривать диссертацию А.В. Колобова как научно-квалификационную работу.

Этот вывод сам по себе мог бы освобождать оппонента от необходимости приведения в отзыве анализа структуры и содержания диссертации. Тем не менее, полагаем необходимым высказать ряд критических замечаний и в этой части.

Структура работы определена соискателем таким образом, что из двух составляющих ее глав только первая могла бы претендовать на отраслевое содержание, охватывающееся рамками науки права социального обеспечения. Ее название сформулировано следующим образом: «Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в РФ как проблема науки права социального обеспечения». Не отрицая того, что определенные аспекты заявленной проблемы могут охватываться проблематикой науки права социального обеспечения, при этом нельзя не обратить внимание на то, что основной акцент в первой главе делается на понятии социально-правовой защиты указанных категорий населения (этот подпараграф состоит из 25 страниц). Гораздо меньший объем текста занимают второй и третий подпараграфы первого параграфа, посвященные ее формам, а также функциям и задачам (соответственно, 7 и 5 страниц). При этом значительное внимание автор посчитал необходимым уделить историческим аспектам становления и развития социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев: второй параграф первой главы с указанным названием занимает 24 страницы текста.

Не вполне логичной представляется структура второй главы, озаглавленной автором как «Организационно-правовая деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев». При этом из трех параграфов, входящих в ее содержание, с приведенным названием согласуется лишь второй – «Компетенция органов государственной власти, органов местногосамоуправления, (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области) общественных объединений по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев», из названия которого, вопреки базовым положениям юридической науки,следует, что общественные объединения обладают компетенцией наравне с органами государственной власти (правда, в названии подпараграфа и в текстеэта ошибка не воспроизведена). Что касается первого параграфа «Международно-правовые акты и законодательство РФ в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев» и третьего параграфа «Особенности правового регулирования общественных отношений по осуществлению социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев», то их содержание в принципе не соответствует названию второй главы. При этом из подпараграфов третьего параграфа следует, что к особенностям правового регулирования общественных отношений по осуществлению социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев относятся только пробелы законодательства, регулирующего социально-правовую защиту указанных категорий лиц.

Множество вопросов и замечаний вызывает содержание работы. Их полный перечень и скрупулезный анализ по объему мог бы быть сопоставим с объемом самой диссертации, поскольку практически каждое ее положение заслуживает критических комментариев, в связи с чем ограничимся лишь указанием наиболее принципиальных моментов.

Прежде всего, изучение диссертации позволяет усомниться в том, что автор в полной мере учитывает специфику правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, как при формулировании темы исследования, так и при определении его содержания и выработке предложений по совершенствованию системы социальной защиты указанных категорий населения. Несмотря на то, что, судя по заявленной теме, соискатель планировал исследовать вопросы социально (социально-правовой) защиты беженцев и вынужденных переселенцев, неоднократно в тексте встречаются термины «вынужденная миграция», «вынужденные мигранты» (с. 19-20, 53, 69, 75, 106, 144-145, 157). Так, на с. 75 А.В. Колобов пишет: «С начала 90-х годов и по настоящее время в Российской Федерации принято и действует большое количество нормативных правовых актов (в основном ведомственных), которые направлены на оказание содействия различным категориям вынужденных мигрантов. Несмотря на это, вне рамок направленного государственного регулирования остается большая часть вынужденных переселенцев, а именно: выезжающие из районов Крайнего севера на постоянное место жительства, экологические мигранты – выезжающие из районов экологических катастроф, уволенные в запас военнослужащие в результате сокращения вооруженных сил, ранее репрессированные народы, возвращающиеся в места исторического проживания» (здесь и далее орфография и пунктуация автора сохранены). Это утверждение не выдерживает критики, поскольку перечисленные категории граждан не только формально не относятся к вынужденным переселенцам (и не могут приобрести такой статус, о чем было сказано выше), но и пользуются мерами социальной поддержки, предусмотренными специальными законодательными актами.

На с. 75-76 соискатель характеризует этап развития советской системы социально-правовой защиты вынужденных переселенцев (1945-1985) следующим образом:«…на фоне активного переселения и перемещение людей по территории государства после Великой Отечественной войны разрабатывается более тщательное регулирование процессов миграции, формирование мер стимулирования, которые осуществлялись посредством системы льгот материального и нематериального характера». Какое отношение это имеет к вынужденным переселенцам, формально имеющим данный статус в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации? В чем вынужденный характер таких миграционных процессов? Какими факторами они были обусловлены?

Не всегда учитываютсяособенности правового статусабеженцев и вынужденных переселенцев при обосновании необходимости усиления ихсоциальной (социально-правовой) защиты. В частности, основополагающим правом беженцев является право на возвращение, что подтверждено в целом ряде международно-правовых документов, в том числе в заключениях Исполнительного комитета Управления Верховного комиссара ООН по правам беженцев от 1980 года № 18 (XXXI) и от 1985 года № 40 (XXXVI). Очевидно, рассуждения автора по вопросам социальной защиты беженцев должны были бы строиться с учетом того, что репатриация, имеющая добровольный характер, признана наиболее успешным решением проблем беженцев.

В диссертации имеются внутренние противоречия при характеристике отдельных мер социальной защиты вынужденных переселенцев. В частности, на с. 105 автор со ссылкой на статью Е. Никитина в журнале «Российская юстиция» (№ 9 за 1996 год) утверждает, что «Законом предусмотрена возможность получения ссуды на покупку или строительство жилья, которая положена только вынужденным переселенцам, но не беженцам. Вопрос о предоставлении ссуды либо об отказе в ее предоставлении решает территориальный орган миграционной службы. Она выдается сроком на 10 лет, причем погашение начинается уже через год», а на с. 180 указывает, что им предоставляются безвозмездные субсидии на строительство (приобретение) жилья. Остается неясным, в какой форме, по мнению автора, осуществляется социальная защита данной категории населения в сфере обеспечения жильем.

На с. 164-165 автор сравнивает размер единовременного пособия для беженцевс минимальным размером оплаты труда и прожиточным минимумом, а также предлагает повысить размер данного пособия до величины прожиточного минимума, устанавливаемой Правительством РФ. Очевидно, такие рассуждения предполагают выявление правовой природы указанного пособия, а также учет современных представлений о возможности применения минимального размера оплаты труда для установления размеров пособий и социальных выплат, о соотношении размеров пенсий, пособий и прочих социальных предоставлений с величиной прожиточного минимума.

На с. 181-182 соискатель сравнивает размеры пособий, предусмотренных для лиц, ходатайствующих о признании вынужденным переселенцем, и для участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей. Между тем участники названной программы имеют особый статус, отличающийся от статуса вынужденного переселенца, что лишает такое сравнение практического смысла.

На с. 50 А.В. Колобов указывает на то, что беженцам из числа иностранных граждан как лицам, не относящимся к постоянно проживающим в Российской Федерации, не выплачиваются пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Однако статья 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» устанавливает из приведенного общего правилаисключение, согласно которому возможность назначения пенсии иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть предусмотрена законом или международным договором. Аналогичная норма закреплена в ст. 3 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». При этом автор не считает необходимым дополнить свое утверждение анализом правовой природы пенсий, примерами из правоприменительной практики органов Пенсионного фонда РФ, судов общей юрисдикции.

Как в перечисленных, так и в целом ряде других случаев складывается впечатление, что автор старательно избегает анализа отраслевого нормативного материала и правоприменительной практики, а если и пытается предпринять такой анализ, то проводит его без достаточной аргументации и без опоры на разработки современной науки права социального обеспечения.

При знакомстве с текстом работы можно было бы предположить, что автор ставил перед собой задачу обозначить некоторые общие подходы к проблеме социальной (или социально-правовой) защиты беженцев и вынужденных переселенцев, сформулировать понятие такой защиты, обозначить ее возможные формы, определить особенности и содержание правового статуса лиц из числа указанных категорий в социальной сфере, не прибегая к анализу правовой природы конкретных социальных предоставлений, адресованных беженцам и вынужденным переселенцам, а также правоотношений, в рамках которых обеспечивается реализация соответствующих прав.

Не исключая принципиальной возможности такого подхода к проблеме социальной защиты тех или иных категорий граждан, все же осмелимся предположить, что и в этом случае было бы вряд ли возможно абстрагироваться от сугубо отраслевого правового материала, выступающего основным источником для последующих теоретических обобщений.

Одной из важных задач, решение которых необходимо для развития как трудового права, так и права социального обеспечения, является разработка терминологического аппарата названных отраслей. Если в трудоправовой науке ранее были предприняты монографические исследования по данной тематике, основным из которых является докторская диссертация С.Ю. Головиной «Понятийный аппарат трудового права» (Екатеринбург, 1998), то в науке права социального обеспечения такие исследования пока не были проведены, что открывает простор для научного творчества.

Проблемы категориально-понятийного аппарата, возникающие при исследовании понятий «социальная защита», «правовая защита», «социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев», автор представленной диссертации называет в числе решенных им задач (с. 7). Однако, по нашему мнению, он явно преувеличивает свои заслуги в этой части. Прежде всего, обращает на себя внимание терминологическая несогласованность в диссертационном исследовании А.В. Колобова. Тема диссертации сформулирована как «Социально-правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев», в то время как объект исследования определен автором как общественные отношения по обеспечению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, а предмет исследования – как механизм правового регулирования социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, массив нормативных правовых актов, регулирующих эту защиту. При этом заявлено, что целью исследования является определение мер по совершенствованию правового регулирования социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев. Из текста работы не представляется возможным уяснить, как в авторской трактовке соотносятся понятия «социальная защита» и «социально-правовая защита». Что все-таки исследует автор – социальную защиту или социально-правовую? Почему остался не раскрытым механизм правового регулирования социальной (или социально-правовой защиты), о котором в тексте диссертации далее речи не идет. При этом автор оперирует другими понятиями –«механизм обеспечения социально-правовой защиты»(с. 34), «правовой механизм реализации социального обеспечения и социальной защиты» (с. 109).

Нельзя оставить без внимания также то, что попытка ввести в научный оборот термин «социально-правовая защита» ранее предпринималась в других отраслевых юридических науках.В частности такого рода предложения были сформулированы П.П. Глущенко в его докторской диссертации, выполненнойпо специальности 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право (Конституционные права и свободы граждан в Российской Федерации: Теоретические и организационно-практические вопросы социально-правовой защиты: Дис. … д-ра юридических наук. Спб: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998), а также в монографии (Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика). Спб.: Изд-во В. А. Михайлова, 1998).

В науке права социального обеспечения этот термин был подвергнут критике (см., например: Федорова М.Ю. Терминологическая определенность как требование законодательной техники (на примере законодательства о социальной защите населения)// Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей. В 2-х т./ Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород: Нижегородская Академия МВД, 2001. Т. II. С. 159-164). А.В. Колобов, пытаясь обосновать необходимость введения данного термина, исходит из того, что «практически все социальные отношения регулируются нормами права и основаны на праве и зачастую неотделимы от права», после чего делает вывод о том, что социально-правовая защита – это деятельность государственных организаций, органов местного самоуправления и общественных (в тексте пропущено слово, очевидно, речь идет об объединениях), урегулированная нормами права. Далее следует утверждение о том, что «отношения по социально-правовой защите регулируются нормами права, которые содержатся в соответствующих нормативных правовых актах разных уровней» (с. 33) и определение социально-правовой защиты как «особого вида социальной защиты, который она приобретает в том случае, когда необходимо применить юридический инструментарий для определенной категории лиц путем использования необходимых норм права, когда все другие инструменты (экономические или политические) себя исчерпали или являются недостаточными для эффективной защиты личности или категории лиц».

Возникают вопросы о том, какой особый «юридический инструментарий», предполагающий «использование необходимых норм права», имеет в виду автор и как могут «исчерпать себя» экономические или политические инструменты, когда речь идет о социальном обеспечении и социальной защите, имеющих экономическое содержание и являющихся выражением социальной политики государства.

При этом ни социальное обеспечение, ни социальная защита не могут существовать вне правовой формы, и даже будучи обозначены без использования элемента «-правовая»(«-правовое») они тоже выступают объектами правового регулирования, представляя собой некие комплексы общественных отношений.

Если следовать логике рассуждений автора, то придется все социальные явления и процессы, подлежащие правовому регулированию, обозначать составными терминами, содержащими элементы «-правовое», «-правовой», «-правовая», «-правовые». Помимо того что это предложение не имеет научной ценности, оно еще и лишено практического смысла, поскольку обозначение соответствующих явлений и процессов без использования указанных элементов не исключает их из сферы правового регулирования.

Соискатель чрезмерно увлекся общими рассуждениями о значимости исследуемой проблематики и не утруждал себя обращением к анализу отраслевых аспектов, как теоретических, так и прикладных. Не приходится в связи с этим удивляться, что предложенная им структура Социального кодекса РФ, выстроенная по категориальному принципу, не отражает структуру отрасли права социального обеспечения, не учитывает специфику и соотношение различных организационно-правовых форм социального обеспечения.

Так, отсутствует логика в построении общей части Социального кодекса, в структуре которой первая глава названа «Система законодательства о социальной защите населения в Российской Федерации». Однако если придерживаться авторского взгляда на объем кодификации социального законодательства (он предлагает свести в кодекс все ныне действующие законы и подзаконные акты в виде отдельных разделов или глав (с. 17 автореферата, с. 126 диссертации), то необходимость отражения в его отдельной главе системы социального законодательства, очевидно, отпадет. Глава 2 Социального кодекса озаглавлена соискателем «Принципы социального законодательства», хотя, очевидно, речь должна идти о принципах социальной защиты населения.

Глава 3 в авторском видении структуры Социального кодекса получила название «Основные понятия и термины, применяемые в данном Кодексе». При всей масштабности терминологического аппарата отрасли права социального обеспечения социального законодательства необходимость выделения главы для их нормативного закрепления вызывает сомнения.

Второй раздел кодекса назван автором Особенной частью и объединяет главы, которые должны содержать нормативный материал, призванный регулировать социальную защиту отдельных категорий населения. При этом не вполне понятны критерии выделения таких категорий населения, меры социальной защиты которых А.В. Колобов предлагает регулировать отдельными главами Социального кодекса. В частности, возникает вопрос, по какому принципу объединены в главе 5 пенсионеры, лица пожилого возраста, Герои Социалистического Труда (автором, кстати, не учтено, что Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 2013 года № 294 было установлено звание Героя Труда Российской Федерации) и полные кавалеры ордена Трудовой Славы, при том, что их социальная защита осуществляется в разных формах и направлена на компенсацию различных социальных рисков. Вызывает возражения название главы 10 – «Социальная защита граждан, выполняющих трудовые функции на вредных и опасных производствах». При обозначении этой категории граждан более правильно, на наш взгляд, было бы использовать терминологию Трудового кодекса РФ, Федерального законаот 28 декабря 2013 года № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также Федерального закона от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Определяя перечень категорий граждан, социальная защита которых должна регулироваться Социальным кодексом РФ, А.В. Колобов не учитывает многоуровневый характер социальной защиты населения и ее правового регулирования. Так, например, категория ветеранов, объединенная им с категориями военнослужащих, участников боевых действий и членов их семей, сама по себе не является однородной и включает в себя, в частности, ветеранов труда, меры социальной поддержки которых устанавливаются на уровне субъектов РФ. Кроме того, участники боевых действий тоже являются одной из категорий ветеранов (статья 3 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»).

Еще больше вопросов,как по структуре, так и по содержанию, вызывает раздел III «Государственные органы и общественные объединения, осуществляющие социальную защиту населения». В частности, глава 16 «Компетенция государственных органов и полномочия общественных объединений, осуществляющих социальную защиту населения», судя по названию, не может охватывать вопросы правового статуса внебюджетных социальных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования), которые не являются ни государственными органами, ни общественными объединениями, но при этом специально созданы для осуществления соответствующих видов обязательного социального страхования. Еще одни пример подобного рода – государственные учреждения медико-социальной экспертизы, нормы о статусе и полномочиях которых не охватываются данной главой с учетом специфики их статуса.

Глава 17 получила название «О мерах, предпринимаемых государственными органами для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и предотвращения наступления неблагоприятных последствий», которое позволяет предположить, что она, как минимум, должна объединить нормативный материал, содержащийся в федеральных законах «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуация природного и техногенного характера», «О радиационной безопасности населения» и «Об использовании атомной энергии». Однако этот нормативный материал имеет преимущественно административно-правовую отраслевую природу, что, очевидно, согласуется с авторским подходом, но вместе с тем вызывает вопросы о том, почему за рамками данного раздела Социального кодекса остаются вопросы государственного управления в других сферах (подсистемах) социальной защиты населения.

Характеризуя представленную диссертацию, необходимо также отметить, что в ней имеются элементы компиляции (к примеру, на с. 80-86), ее отдельные фрагменты носят описательный характер, в том числе воспроизводят положения законодательства (см., в частности, с. 119-124), а выводы, которые автор пытается сформулировать самостоятельно, не снабжены глубокой и развернутой аргументацией (например, на с. 48-50, 52-54).

Резюмируя изложенное, необходимо дать оценку диссертации А.В. Колобова в соответствии с Положением о порядке присуждения ученых степеней, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2013 года № 842. Абзац первый пункта 23 названного Положения возлагает на оппонента обязанность на основе изучения диссертации и опубликованных работ по теме диссертации представить отзыв на диссертацию, в котором оцениваются актуальность избранной темы, степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, их достоверность и новизна, а также дается заключение о соответствии диссертации критериям, установленным указанным Положением.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой содержится решение задачи, имеющей значение для развития соответствующей отрасли знаний, либо изложены новые научно обоснованные технические, технологические или иные решения и разработки, имеющие существенное значение для развития страны.Диссертация должна быть написана автором самостоятельно, обладать внутренним единством, содержать новые научные результаты и положения, выдвигаемые для публичной защиты, и свидетельствовать о личном вкладе автора диссертации в науку.Предложенные автором диссертации решения должны быть аргументированы и оценены по сравнению с другими известными решениями (абзац второй пункта 9,пункт 10 Положения о порядке присуждения ученых степеней).

Проведенный анализ текста диссертации А.В. Колобова, а также автореферата диссертации и опубликованных им работ по теме диссертации, отражающих ее основное содержание, свидетельствует о том, что она не является научно-квалификационной работой, в которой содержится решение задачи, имеющей значение для развития права социального обеспечения и совершенствования правового регулирования социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, поскольку не отличается новизной и обоснованностью выводов и предложений, не характеризуется внутренним единством и не свидетельствует о личном вкладе автора диссертации в науку.
Таким образом, представленная диссертация не соответствует установленным критериям, в связи с чем ее автор – Колобов Александр Владимирович – не заслуживает присуждения ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения.


Советник Конституционного Суда
Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор
М.Ю. Федорова

8 сентября 2014 года

 

Ссылки по теме:

»