Исследование механизмов работы российской правоохранительной системы

Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге завершил исследование механизмов работы российской правоохранительной системы. Отчет подготовлен при поддержке Комитета гражданских инициатив (фонда Кудрина).

В работе анализируются организационные структуры, системы стимулов и отчетности, показывается развитие типового уголовного дела, сравнивается ситуация в России и других странах, описывается опыт реформ в странах Восточной Европы. Исследование было сфокусировано на анализе реальных, а не формальных технологий работы отечественных правоохранителей. Анализировалась работа МВД/полиции, прокуратуры, Следственного комитета, ФСКН, судов.

Текст представляет собой первые результаты работы, ориентированной на выработку новой концепции реформы российской правоохранительной системы, поэтому в первую очередь в нем анализируются системные проблемы и сбои в работе правоохранительных органов. В течение месяца будет опубликован проект реформы, опирающийся на предлагаемый Вашему вниманию анализ. 

• Диагностика работы правоохранительных органов РФ и выполнения ими полицейской функции
  • Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования; Структура организаций, выполняющих правоохранительные функции в России. Основные проблемы, порождаемые этой структурой;Системы оценки, нагрузка, организационные стимулы в органах, осуществляющих правоохранительную функцию; Траектория уголовного дела: окончательный диагноз 
• Российская полиция в сравнительной перспективе: национальные модели и опыт реформ
  • Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования; российская полиция в сравнительной перспективе: национальные модели и опыт реформ; Национальные модели полиции через призму статистики: численность, финансирование и результативность; Реформы полиции в переходных странах

Выполнено сотрудниками Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге: Элла Панеях, Михаил Поздняков, Кирилл Титаев, Ирина Четверикова, Мария Шклярук
Научные руководители: Вадим Волков, Элла Панеях; Санкт-Петербург, октябрь 2012

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ............................................................................................................................. 5
Логика первой части ............................................................................................................ 5
Методы ................................................................................................................................ 7
Идеальная модель уголовного процесса ........................................................................... 7
Глава 1. Структура организаций, выполняющих правоохранительные функции в России. Основные проблемы, порождаемые этой структурой ................................12
1.1 Общие черты организационных схем правоохранительных органов и судов РФ ....13
Внутренняя централизация и совпадение территориальных зон ответственности между ведомственными подразделениями. ..............................................................13
Конфликт территориальной и штабной организации ................................................14
Дефицит внешнего контроля и обратной связи .........................................................14
Системы оценки, базирующиеся на статистических показателях ............................14
Высокая численность аппарата ..................................................................................15
Избыточность бюрократических процедур, учета и отчетности ...............................15
1.2 Структура и принципы управления в МВД .................................................................16
Уровни иерархии в российском полицейском ведомстве ..........................................16
Типовое РОВД .............................................................................................................18
Линейно-территориальный принцип ...........................................................................23
1.3 Структура и управление следственных органов ........................................................27
Следствие и УПК .........................................................................................................27
Следственный комитет РФ ..........................................................................................28
Следственные органы МВД России ............................................................................35
1.4 Структура и управление Генеральной прокуратуры РФ............................................40
Надзор в уголовном деле ............................................................................................46
Государственное обвинение в уголовном деле .........................................................48
1.5 Структура судов ...........................................................................................................49
Система Судебного департамента .............................................................................52
Суды субъектов федерации ........................................................................................54
Районные суды ............................................................................................................55
Мировые судьи ............................................................................................................57
Глава 2. Системы оценки, нагрузка, организационные стимулы в органах, осуществляющих правоохранительную функцию .....................................................59
2.1 Общая логика работы систем оценки .........................................................................59
Оценка деятельности подразделений и отдельных сотрудников по статистическим «валовым» показателям..............................................................................................60
Оценка динамики «валовых» показателей по формуле, которая предполагает постоянный рост целевых показателей. .....................................................................60
Наличие негативных показателей — статистики сбоев или брака в работе — понимаемых как неудача в передаче уголовного дела далее по цепочке. ..............61
3
Наличие показателей, ограничивающих сроки проведения тех или иных действий ..................................................................................................................62
Несовпадение систем оценки и их конфликт .............................................................62
Стимулы, вытекающие из данной конфигурации системы оценок. ..........................63
Группы показателей.....................................................................................................64
2.2 Система оценки в структурах МВД .............................................................................64
Общие принципы .........................................................................................................64
Дежурная часть и (бывшая) криминальная милиция (ныне — оперативные подразделения полиции) .............................................................................................66
Бывшая милиция общественной безопасности .........................................................71
Прочие показатели ......................................................................................................73
Другие механизмы оценки ...........................................................................................73
Учет и нагрузка ............................................................................................................74
Общие эффекты ..........................................................................................................75
2.3 Система оценок деятельности следственных органов. .............................................76
Показатели эффективности работы (вал, нагрузка, положительные категории) ....82
Показатели качества работы (сбои) ...........................................................................83
Показатели законности (сбои) ....................................................................................84
Роль прокуратуры ........................................................................................................84
Общие эффекты ..........................................................................................................85
2.4 Система оценок деятельности в прокуратуре............................................................88
Надзор за следствием, дознанием, ОРД ....................................................................89
Гособвинение ...............................................................................................................90
Общие эффекты ..........................................................................................................92
2.5 Отчетность судов .........................................................................................................93
Связь структуры и системы отчетности......................................................................93
Показатели стабильности судебных актов .................................................................97
Стабильность судебных актов и роль прокуратуры ..................................................98
Нагрузка и связанные с ней механизмы управления судьями ................................ 102
Приемка ...................................................................................................................... 106
Передача .................................................................................................................... 106
Вал (динамика) .......................................................................................................... 106
Сбой ........................................................................................................................... 106
Вал (динамика) .......................................................................................................... 106
Глава 3. Траектория уголовного дела: окончательный диагноз ............................ 108
3.1 Что такое траектория уголовного дела..................................................................... 108
3.2 Откуда берется преступление (до КУСП) ................................................................. 111
Заявление потерпевшего .......................................................................................... 112
Звонок в «02» ............................................................................................................. 114
Выявление преступлений .......................................................................................... 115
3.3 Откуда берется уголовное дело (от КУСП до ВУД; доследственная проверка) .... 117
4
На что смотрит следователь ..................................................................................... 118
Дополнительный критерии: предмет торга .............................................................. 120
3.4 Откуда берется подозреваемый? ............................................................................. 121
Поиск подозреваемого .............................................................................................. 122
Взаимодействие оперативника и следователя ........................................................ 124
Первичное доказывание вины, пытки ....................................................................... 124
Роль подозреваемого в сборе доказательств; проблема невиновного .................. 125
3.5 Уголовное дело: от привлечения в качестве обвиняемого до обвинительного заключения ....................................................................................................................... 125
Заключение под стражу — кого, как и когда заключают под стражу и на что это влияет ......................................................................................................................... 125
Чем занимается следователь — что должно быть в российском уголовном деле и как эти материалы там появляются. ......................................................................... 127
Что такое сроки и как они работают ......................................................................... 128
Роль гл. 40-й на предварительном следствии ......................................................... 129
Роль адвоката; адвокаты по 51-й. Хитрости и приобщение доказательств ........... 130
Фикция судебного контроля (обжалование действий следователя, дознавателя, прокурора по ст. 125 УПК) ......................................................................................... 131
Прокурорский надзор, прокурорские согласования и жалобы в прокуратуру ........ 133
Что такое обвинительное заключение и что в нем написано. ................................. 133
Кто такой «прокурор» в суде ..................................................................................... 134
Статус подсудимого и шансы на дальнейшее развитие дела ................................ 134
3.6 Передача дела в суд ................................................................................................. 135
Предварительное слушание ..................................................................................... 135
Адвокат или защитник? ............................................................................................. 136
Ритуалы ...................................................................................................................... 137
Протокол судебного заседания ................................................................................. 138
Развилки ..................................................................................................................... 139
Обжалование ............................................................................................................. 141
Заключение. Проблемы системы и проблемы пользователя ................................ 142

ВТОРАЯ ЧАСТЬ.

Введение............................................................................................................................ 3
Глава 4. Национальные модели полиции через призму статистики: численность, финансирование и результативность ........................................................................... 5
Введение............................................................................................................................. 5
4.1 Численность и финансирование полиции в разных странах .............................. 6
4.2 Результативность работы полиции .....................................................................17
Заключение........................................................................................................................32
Глава 5. Реформы полиции в переходных странах ...................................................33
Введение............................................................................................................................33
5.1 Централизация, децентрализация и структурная реформа ..............................33
5.2 Кадровая реформа...............................................................................................38
5.3 Отказ от непрофильных функций........................................................................43
5.4 Реформа следствия .............................................................................................45
5.5 Реформа системы оценки и отчетности..............................................................49
Заключение........................................................................................................................51