Султанов А.Р. Имплементация Постановлений ЕСПЧ и о некоторых последствиях Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П

  Султанов А.Р. Имплементация Постановлений ЕСПЧ и о некоторых последствиях Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П // Служение праву Сборник статей. Памяти профессора В.А. Туманова посвящается. Под редакцией Д.А. Туманова, М.В. Захаровой. Москва, 2017. С. 169-176.

Не так давно мы ставили вопрос о необходимости процедуры пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с Постановлениями ЕСПЧ[1], впрочем этот вопрос обсуждался достаточно долго и широко на разных уровнях. В частности, экс-Председатель Конституционного Суда РФ, экс – судья ЕСПЧ от РФ В.А. Туманов проводил по данному вопросу обсуждение на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия, прошедшего 21 февраля 2008 г.

В дальнейшем при рассмотрении в Конституционном Суде РФ ( далее КС РФ) дела о конституционности ст. 392 ГПК РФ, мы передали адвокатам заявителей  копию стенограммы.

Из стенограммы следовало, что профессор В.А. Туманов предложил рассмотреть на Совете при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия вопрос отсутствия в ГПК РФ нормы, предусматривающей возможность пересмотра вступившего в силу решения российского суда по тому основанию, что ЕСПЧ установил в нем нарушение права, гарантированного Конвенцией, с позиции конституционного права в контексте статьи 19 Конституции Российской Федерации, которой твердо закреплен принцип «все равны перед судом» и соответственно всем должны быть доступны равные средства правовой защиты своих прав и в первую очередь судебной защиты. При таком подходе трудно, например, объяснить почему судебное решение по спору о праве собственности между юридическим лицом и государством, в котором Страсбург усмотрел нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, может стать предметом пересмотра в арбитражном суде, а решение суда общей юрисдикции по аналогичному спору между гражданином и государством при тех же условиях не подлежит пересмотру и гражданин не может использовать это средство правовой защиты только потому, что рассмотрение спора было в суде общей юрисдикции. Какими серьезными юридическими аргументами (а не соображениями практического характера) можно объяснить эту, мягко говоря, неувязку, ведущую к нарушению конституционного принципа равенства граждан перед судом? По его мнению, все вышесказанное очень серьезный аргумент в пользу включения в ГПК нормы аналогичной той, что содержится в АПК и УПК[2].

КС РФ, безусловно, учел эти аргументы при вынесении Постановлении от 26.02.2010 N 4-П, поднявшего защиту прав человека в России на новый уровень, которое мы горячо приветствовали[3].

Затем мы рискнули ставить вопрос более широком подходе к правовым последствиям постановлений ЕСПЧ, нежели только в качестве основания для пересмотра судебных решений после постановления ЕСПЧ[4].

Но после этого было испытание «делом Маркина»[5], которое вновь подняло вопрос, вроде бы уже решенный,  теперь уже с другой точки зрения - наличия коллизий между актами КС РФ и ЕСПЧ.

Впрочем, это было отчасти и коллизией с прежними позициями КС РФ, который высказался в 1996 году [6]: «Что касается возможности обжалования решений КС РФ, то следует иметь в виду, что Конституцией Российской Федерации, определяющей полномочия и порядок деятельности КС РФ, не предусмотрено образование какого бы то ни было органа, правомочного пересматривать его решения. Вместе с тем в соответствии с частью третьей статьи 46 Конституции Российской Федерации, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в установленном порядке в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, а значит и обжаловать в них решение Конституционного Суда Российской Федерации[7].

К сожалению, на этом развитие событий не остановилось в 2015 году КС РФ рассмотрел одно из громких и значимых дел «О проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах РФ", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы". Учитывая значимость данного дела [8] и его многоаспектность [9], мы рассмотрим в данной статье лишь некоторые аспекты данного Постановления.

КС РФ в данном деле отказал в признании оспоренных норм  не соответствующими Конституции РФ, одновременно дав толкование, что «в РФ разрешение подобного рода конфликтных ситуаций возложено - в силу Конституции РФ - на КС РФ, который лишь в редчайших случаях считает возможным использовать "право на возражение" ради внесения своего вклада (вслед за коллегами из Австрии, Великобритании, Германии и Италии) в формирование сбалансированной практики ЕСПЧ, но не ради самоизоляции от его решений, которые отражают консенсус, выработанный государствами - участниками Конвенции, а исходя из необходимости конструктивного взаимодействия и взаимоуважительного диалога с ним. В таком контексте Постановление КС РФ от 6 декабря 2013 года N 27-П, так же как и настоящее Постановление, следует рассматривать как стремление избежать серьезных осложнений в отношениях России не только с ЕСПЧ, но и с Советом Европы в ситуации, при которой постановление ЕСПЧ предполагает внесение в российское законодательство изменений, чреватых нарушением закрепленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, причем гораздо более существенным, нежели то, против которого возражал ЕСПЧ. Если Конституция РФ не позволяет согласиться с отдельным постановлением ЕСПЧ, КС РФ обязан отразить это несогласие в своем решении. В то же время, признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина, частью которой является постановление ЕСПЧ, КС РФ готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, но определение степени своей готовности [10] он оставляет за собой, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция РФ. Свидетельством такого - основанного на Конституции РФ - подхода КС РФ является последовательная имплементация им положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений ЕСПЧ в российскую правовую систему. Более того, КС РФ признает значимость его деятельности по выявлению недостатков национального правового регулирования и по предложению путей к их устранению. Вместе с тем наличие в практике ЕСПЧ проблем, связанных с отступлением от принципа субсидиарности, создает, по мнению КС РФ, риск возникновения ситуаций, при которых ориентация на достаточно абстрактные нормы Конвенции может привести к игнорированию воли конституционного законодателя в межгосударственной правовой конструкции, не предполагающей передачи ей такого элемента государственного суверенитета».

Фактически КС РФ в Постановлении от 14 июля 2015 г. N 21-П дал новое толкование ст. 101 и 105 ФКЗ «О КС РФ» и ст. 125 Конституции РФ.

В тоже время, положения резолютивной части данного Постановления очень похожи на нормы:

«…суд общей юрисдикции, арбитражный суд при пересмотре в установленном процессуальным законодательством порядке дела в связи с принятием ЕСПЧ постановления, в котором констатируется нарушение в РФ прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений, придя к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решен только после подтверждения его соответствия Конституции РФ, обращается с запросом в КС РФ о проверке конституционности этого закона; во всяком случае суд общей юрисдикции, арбитражный суд, осуществляющий производство по пересмотру вступившего в законную силу судебного акта по заявлению лица, по жалобе которого ЕСПЧ было принято постановление, констатирующее нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод положениями законодательства РФ, примененными в деле этого лица, обязан приостановить производство и обратиться в КС РФ с запросом о проверке их соответствия Конституции РФ;

государственные органы, на которые возложена обязанность по обеспечению выполнения Российской Федерацией международных договоров, участницей которых она является, - придя к выводу о невозможности исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ вследствие того, что в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер индивидуального и общего характера, оно основано на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, приводящем к их расхождению с Конституцией РФ, - правомочны обратиться в КС РФ для решения вопроса о возможности исполнения постановления ЕСПЧ и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения данной Конвенции; в случае если КС РФ придет к выводу, что постановление ЕСПЧ, поскольку оно основано на Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не может быть исполнено, такое постановление в этой части не подлежит исполнению; Президент РФ, Правительство РФ - поскольку на них возложена обязанность по обеспечению выполнения Российской Федерацией международных договоров, участницей которых она является, - придя к выводу о невозможности исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ вследствие того, что в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер индивидуального и общего характера, оно основано на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, приводящем к их расхождению с Конституцией РФ, правомочны обратиться в КС РФ с запросом о толковании соответствующих положений Конституции РФ в целях устранения неопределенности в их понимании с учетом выявившегося противоречия и международных обязательств России применительно к возможности исполнения постановления ЕСПЧ и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

По все видимости, КС РФ понимал, что такое нормотворчество, может быть воспринято, как критикуемый им же судебный активизм, и выход за пределы своей компетенции. Соответственно, КС РФ предпринял меры по легитимации «данных норм», указав, что «не исключается правомочие федерального законодателя - исходя из требований Конституции РФ и с учетом правовых позиций КС РФ, выраженных в настоящем Постановлении, - предусмотреть не противоречащий юридической природе КС РФ и его предназначению как высшего судебного органа конституционного контроля специальный правовой механизм разрешения им вопроса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ, в том числе в части мер общего характера».

В качестве исполнения данного Постановления КС РФ как и следовало ожидать были внесены изменения в ФКЗ «О КС РФ», но не в процессуальные кодексы.

Данное Постановление КС РФ можно расценивать, как «монополизацию» КС РФ разрешения вопроса неконвенционности норм или, точнее говоря, лишения права судов применять нормы Конвенции, как нормы прямого действия, когда нормы российских нормативных актов противоречат Конвенции.

Такой подход, является логическим продолжением политики возможности применения прямого применения норм Конституции РФ судами только, когда не стоит вопрос о конституционности норм.

Ранее в  Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" содержались разъяснения о том, что «Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: ... б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует».

В настоящее время эти разъяснения исключены при принятии Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 апреля 2013 г. N 9 "О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия". Теперь, суды должны применять нормы Конституции РФ при неконституционности нормативных актов только через обращение в КС РФ. С точки зрения того, что неконституционная норма будет сразу же дисквалифицирована для всего правового поля, такой подход логичен. В тоже время, это серьезное поражение положений Конституции РФ о прямом действии Конституции РФ.

Причем изъятие вышеуказанных разъяснений не увеличило статистику обращений с запросами судов в КС РФ.

Суду всегда было гораздо легче принять судебный акт, проигнорировав доводы о неконституцинности, о применении Конституции РФ, нежели подготовить запрос в КС РФ. Суды всегда легко уходили от обязанности обращения в КС РФ указывая, что для того, чтобы обратиться в КС РФ суд должен прийти к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, подлежащего применению им в указанном деле, обращается в КС РФ с запросом о проверке конституционности данного закона, а если суд не пришел к таким выводам, то обязанность об обращении в КС РФ у него отсутствует. Конечно же, здесь мы можем указать, что защитой от необоснованного отказа здесь является мотивированность такого отказа. Так наверное, и должно быть, но в нашей практике мы никогда не видели никакой подробной мотивировки для отказа для обращения в КС РФ[12].

Конечно же, мы понимаем, что наличие неправильной правоприменительной практики, в частности, немотивированности юрисдикционных актов, должно вызывать критику именно правоприменительной практики. Некоторые ученые даже пишут, что «главное и явно виновное правонарушение судей – немотивированность судебных актов»[13],  другие отмечают, что немотивированность судебного акта является нарушением общепризнанных принципов справедливого правосудия и противоречат целям правосудия[14].

Однако, разве не должны мы анализировать предпосылки для возникновения такой практики? Быть может корни такой практики отчасти в «праве» судов игнорировать доводы сторон, в частности, основанные на Конституции РФ, Европейской Конвенции. Разве создавая возможность применения норм Конституции РФ и Европейской Конвенции только посредством обращения в КС РФ, мы не освобождаем суды от постоянного и квалифицированного их применения?

Конечно же, возможно существующий подход – это определенное недоверие судам общей юрисдикции и арбитражным судам и сомнение в их способности правильно разрешать вопросы коллизии между нормативными актами, но стоит ли тогда удивляться тому, что суды пытаются «обходить» проблемные вопросы, снимая с себя ответственность, и предлагают сторонам самим обращаться в КС РФ. Стоит ли удивляться количеству жалоб в межгосударственные органы, в частности в ЕСПЧ?

Мы полностью разделяем чаяния члена-корреспондента РАН, профессора В. А. Мусина о том, что нынешний очень не простой этап взаимоотношений Европейского Суда с национальными судами в конце концов будет преодолен и завершится установлением оптимальной системы их взаимоотношений, которая окажется тем эффективнее, чем тщательнее внутригосударственные суды будут учитывать правовые позиции ЕСПЧ, а ЕСПЧ, в свою очередь, при формировании своих правовых позиций будет учитывать правовые позиции внутригосударственных судов, прежде всего по вопросам, относящимся к публичному порядку соответствующего государства[15].

Мы всегда полагали, что и КС РФ и ЕСПЧ – органы,  стоящие на защите прав и свобод человека[16], что налагает на эти органы особую ответственность, в том числе, по взаимопониманию, и предотвращению взаимных конфликтов.

Весьма отрадно,  что эта ответственность в полной мере осознается, свидетельством чему может быть то, что в 22-23 октября 2015 года в Санкт-Петербурге состоялась конференция «Совершенствование национальных механизмов эффективной имплементации Европейской Конвенции о правах человека» под эгидой КС РФ и Совета Европы ( Генеральной дирекции по правам человека и верховенству права Совета Европы)[17].  Конференция транслировалась в режиме онлайн в интернет и можно было выслушать точки зрения всех выступающих, что несколько прояснило позицию судей КС РФ, стало более понятно, что речь о неисполнении межгосударственных органов может иметь место лишь, когда Конституция РФ предоставляет большую защиту прав и свобод граждан[18].

В заключении своего выступления на данной Конференции председатель КС РФ В. Д. Зорькин подчеркнул: «… Считаю Конвенцию и ее развитие в последующих Протоколах огромным достижением в защите прав человека в Европе и огромной ценностью. Я убежден, что развитие отношений России с институтами Совета Европы в сфере имплементации Конвенции идет – несмотря на перечисленные мной проблемы – в целом успешно, эффективно и обнадеживающе»[19]. Прошедшая конференция, где состоялся весьма обстоятельный диалог, дает надежду, что имплементация постановлений ЕСПЧ или реализация толкований о том, как должно уважать и защищать неотъемлемые права человека[20]Мы надеемся, что принятые изменения Федеральным конституционным законом №7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 14.12.2015. не будут применяться для ухудшения положения граждан и жителей России и чинения им препятствий при исполнении выигранных ими решений, а лишь  «когда Конституция РФ лучше защищает права граждан!»[21].

Султанов Айдар Рустэмович, член Ассоциации по улучшению жизни и образования, начальник юридического управления ПАО «Нижнекамскнефтехим».

Опубликовано в сборнике: Служение праву Сборник статей. Памяти профессора В.А. Туманова посвящается. Под редакцией Д.А. Туманова, М.В. Захаровой. Москва, 2017. С. 169-176.

ã 2016  Султанов Айдар Рустэмович