Юрий Анатольевич Цветков, к.ю.н., заведующий кафедрой управления следственными органами и организации правоохранительной деятельности Академии СК России

СУВЕРЕННАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ

СЛЕДСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?

         В текущем 2015 году исполнилось 155 лет со дня учреждения в России института судебных следователей. Дата пусть и некруглая, но в качестве повода поразмыслить о судьбах следственной власти вполне приемлемая.

         Следственная власть в настоящее время оказалась на распутье. В 2011 году (фактически в 2007 г.) с образованием Следственного комитета функция расследования была отделена от прокурорского надзора. Однако замысел Концепции судебной реформы[1] о создании единого следственного органа до настоящего времени не реализован. В сфере предварительного следствия функционируют четыре государственных органа, образующих три принципиально разные системы организации следственного аппарата:

• вневедомственно-универсальную (СК России);
• ведомственно-универсальную (Следственный департамент МВД России);
• ведомственно-специализированную (Следственный департамент ФСКН России и Следственное управление ФСБ России).

         В российской истории дважды удавалось сформулировать прочную и долговременную доктрину организации предварительного следствия. Авторство первой такой доктрины, которая легла в основу института судебных следователей, принадлежит Николаю Ивановичу Стояновскому. Данная доктрина утвердилась в отечественном процессе почти на семьдесят лет с 1860 по 1928 год, пережив на 11 лет Октябрьскую революцию. Вторая доктрина сводилась к идее о том, что следователь есть слуга прокурора. Её создатель – незабвенный Андрей Януарьевич Вышинский. Данная доктрина обеспечила безраздельное господство прокурора в уголовном процессе почти на восемьдесят лет с 1928 по 2007 г.

         Особенностью обеих доктрин являлось то, что при наличии ряда иностранных заимствований, в целом они стали основой для создания более или менее оригинальных национальных моделей организации следственной деятельности. В настоящее время рядом ученых и научных коллективов подготовлены предложения о реорганизации следственной власти. Все эти предложения можно свести к двум магистральным направлениям.

         Путь первый – не мудрствуя лукаво, полностью заимствовать одну из имеющихся базовых западных моделей: американскую, германскую или французскую. Такой путь, с предпочтением в пользу германской или французской модели, в своей знаковой статье об архетипах досудебного производства наметил профессор Л.В. Головко[2].

         На ум приходит одна историческая аналогия. Впервые столкнувшись в октябре 1941 года в бою под Тулой с советским танком Т-34, легендарный танковый генерал Гудериан телеграфировал в штаб вермахта о том, чтобы срочно скопировать эту машину, так как превзойти ее не удастся. Гудериана, на наше счастье, не послушали – и войну проиграли. Так что, может быть, и правда пора прекратить наши трехсотлетние шараханья в поисках оптимальной модели следствия, заимствовав что-нибудь из того, к чему давно пришла западная цивилизация? Впрочем, к аналогии с танком мы еще вернемся.

         Путь второй – скомбинировать новую модель из различных частей западных моделей с вкраплениями традиционных отечественных институтов, вплоть до того, чтобы институт пресловутых следственных судей создать на базе Следственного комитета[3] (что, кстати, является не самым плохим вариантом из всего того, что было предложено). Самой известной концепцией последних лет, смоделированной в русле этого второго пути, является наделавшая много шума концепция профессора А.В. Смирнова.

         Существует ли третий путь развития следственной власти? Путь, который обеспечил бы выстраивание не заимствованной, а полностью суверенной национальной модели предварительного следствия. Такой путь предлагаем мы – представители научной школы Академии СК России.

         В нашем понимании суверенная национальная модель следственной власти – это основанная на национальных традициях и отвечающая базовым национальным интересам модель институциональной и процессуальной организации предварительного следствия.

         В предложенной нами модели следователь не является носителем ни судебной, ни тем более исполнительной власти. Следователь –  носитель следственной власти как самостоятельной по своей правовой природе разновидности государственной власти. При наличии такой диспозиции многие спорные вопросы организации досудебного производства разрешаются автоматически. И одним из первых отпадает вопрос о том, к какой ветви власти относится Следственный комитет.

         Законодатель ушел от разрешения данного вопроса, указав в одноименном законе, что Следственный комитет – это федеральный государственный орган. Получилось так, что сначала была проведена реорганизация следственного аппарата, и только сейчас мы начинаем подводить под нее теоретический фундамент.

         В силу правовой инерции некоторые ученые, ничтоже сумняшеся, пытаются отнести СК России к органам исполнительной власти, не утруждая себя ссылками на какие-либо правовые источники[4]. Впрочем, даже если бы и захотели сослаться на таковые, то убедились бы в их отсутствии.

         В соответствии со ст. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Ни под одну из вышеперечисленных категорий ведомство, содержащее в своем названии слово «комитет», не подпадает.

         В Общероссийском классификаторе органов государственной власти и управления (ОК 006-2011) (утв. Приказом Росстандарта от 26.04.2011 № 60-ст (ред. от 26.05.2015), Следственный комитет имеет код 1400050, в котором первые две цифры: «1» и «4» прямо и однозначно указывают на его принадлежность к судебной власти. Итак, согласно официальной доктрине, СК России относится к судебной ветви власти. То есть с официальной точки зрения следователь Следственного комитета – это и есть «судебный» следователь. Однако такое решение вопроса является слишком простым, чтобы быть правильным.

          С другой стороны, руководство Следственным комитетом в силу закона напрямую осуществляет Президент РФ. Это дало основания для возникновения в самом Следственном комитете ведомственной доктрины о том, что реализуемая им следственная власть является продолжением президентской власти[5]. Нельзя не отметить некоторой искусственности этой доктрины, учитывая хотя бы то, что следственные органы существовали и тогда, когда такой должности, как президент, не было и в помине, и при этом выполняли ту же самую функцию, что и сейчас. Поэтому говорить о том, что они являются всего лишь продолжением того, чего  не было, представляется натяжкой.

      В теории конституционного права распространена другая точка зрения. Конституционалисты считают, что ст. 10 основного закона, предусмотревшая всего три ветви государственной власти – законодательную, исполнительную и судебную, – изначально вступала в противоречие с другими положениями Конституции, предусмотревшей, как минимум, пять государственных органов, не относящихся ни к одной из трех ветвей власти: Президент РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ. В теории конституционного права для этого юридического феномена был введен специальный термин: государственный орган с особым конституционно-правовым статусом[6]. Я предложил бы иной термин: «непризнанные» ветви власти, имея в виду чисто юридическое непризнание за ними  статуса самостоятельной ветви власти при наличии всех признаков таковой. Профессор С.А. Авакьян предлагает считать эти органы либо некие родственные множества таких органов самостоятельными ветвями власти и насчитывает одиннадцать таковых[7].

         С образованием Следственного комитета мы с полным основаниям можем говорить о возникновении двенадцатой «непризнанной» ветви власти – следственной власти. Прокуратура, находясь в тени судебной власти, ждала своего официального признания 20 лет, пока в 2014 г. не была вынесена в название гл. 7 Конституции наравне с судебной властью. Следователь ждет своего признания уже 300 лет: в основном законе ни следователь, ни Следственный комитет не упомянуты, что, безусловно, не соответствует той большой социальной роли, которую он выполняет в нашей стране. Итак, назрела необходимость название гл. 7 Конституции дополнить также и следственной властью, а в самой главе посвятить ей отдельную статью, подняв следственную деятельность на конституционно-правовой уровень и обеспечив самостоятельность следователя конституционно-правовыми гарантиями.

         Признание за Следственным комитетом принадлежности к самостоятельной – следственной ветви государственной власти влечет за собой один чрезвычайно важный вывод – невозможность нахождения следственных подразделений в органах исполнительной власти. Таким образом, мы возвращаемся к идее вневедомственной организации следственного аппарата России.

         Вернемся к нашему исходному определению суверенной национальной модели следственной власти как такой модели, которая основана на национальных традициях и отвечает базовым национальным интересам. Мы должны четко отдавать себе отчет в том, что это не идеологема, навеянная сиюминутной социально-политической конъюнктурой, как, например, пресловутая «суверенная демократия». Когда мы говорим о построении следствия при опоре на наши национальные традиции, мы, безусловно, апеллируем к эпохе петровских преобразований, когда возникли первые зачатки следственной функции на базе Майорских следственных канцелярий. Но не только к этому опыту. Мы апеллируем, прежде всего, к нашим традициям организации досудебного производства, в центре которой стоит сильная в процессуальном отношении фигура следователя. Высокую конкурентоспособность российского следователя обеспечивает то, что он обладает мобильностью, которой нет у судьи, и мощным бюрократическим аппаратом, которого нет у оперуполномоченного.

         И вот здесь уместно вновь вернутся к аналогии с танком. Непревзойденный мастер научной метафоры профессор А.В. Смирнов, выступая 20 ноября 2015 г. на конференции в Академии СК России, уподобил Следственный комитет хорошо смазанному русскому танку, который все перемелет своими мощными гусеницами. И этот танк уже скопировали – в Армении, Белоруссии, Приднестровье, отчасти на Украине[8]. Кто следующий?

         Существующая ныне модель досудебного производства, в центре которой находится следователь, обеспечивает раскрываемость 9 убийств из 10. В США, где аналога нашему следствию нет, раскрывается только 6 убийств из 10[9]. Столь высокий показатель раскрываемости в нашей стране убийств обеспечивается тем, что следователь подключается к их расследованию с самых первых минут с момента обнаружения преступления и работает в тесном взаимодействии с оперативно-розыскными подразделениями, мгновенно придавая статус доказательств любой потенциально значимой для дальнейшего доказывания информации. Готовы ли мы заплатить такую цену, как существенное снижение раскрываемости убийств, за то, чтобы отказаться от суверенной модели досудебного производства и украсить наш уголовный процесс очередной западной виньеткой в виде того же следственного судьи? Вот это и есть, без всякой демагогии, те самые национальные интересы, которым будет отвечать только суверенная, а никак не заимствованная модель следственной власти.

         Завершим построение суверенной национальной модели следственной власти, указав наши базовые подходы к институциональной и процессуальной организации предварительного следствия.

          С институциональными основами все более или менее ясно – Следственный комитет стал, безусловно, нашей отечественной инновацией, не имеющей мировых аналогов – с такой оценкой согласен даже такой наш последовательный оппонент, как профессор Н.А. Колоколов[10]. Поэтому именно эту инновацию следует взять за основу построения единой следственной власти в России.

         Институциональными принципами ее построения должны стать, во-первых, моноцентричность (всё следствие сосредоточено в одном центре) и, во-вторых, вневедомственность. Другими словами, речь идет о создании единого Следственного комитета, то есть окончательной реализации той идеи, которая была изначально заложена в Концепцию судебной реформы.

         Что касается процессуальных основ, то их как раз и следовало бы назвать теми редлайнами, нарушение которых, как нам представляется, создает серьезную угрозу суверенной национальной модели организации следственной власти. На сегодняшний день можно говорить, по меньшей мере, о трех таких основах:

         1) Наличие незыблемых процессуальных констант (начало – центр – окончание), удерживающих уголовно-процессуальную субстанцию предварительного следствия в строгих границах, то есть законодательная «неприкосновенность» стадий возбуждения уголовного дела, предъявления обвинения и составления обвинительного заключения.

        Мы отдаем себе отчет в том, что отсутствие этих констант приведет к размыванию границы между традиционным следствием и дознанием. А это, в свою очередь, лишит предварительное следствие своей процессуальной субстанциональности и станет неоспоримым аргументом в пользу слияния следствия и дознания на базе единого, но уже не Следственного комитета, а Департамента дознания МВД России. Именно поэтому в данном вопросе мы принципиально расходимся во взглядах с научной школы Академии управления МВД России, представленных, главным образом, в работах профессора Б.Я. Гаврилова.

         2) Функция легализации (депонирования) доказательств на стадии предварительного следствия должна принадлежать исключительно следователю. Изъятие у него этой функции и передача ее другому должностному лицу (например, следственному судье), безусловно, приведет к утрате им приоритетного положения на досудебной стадии, а в перспективе – к полному размыванию его роли в уголовном процессе. (В этом пункте – наши принципиальные расхождения с основным посылом концепции профессора А.В. Смирнова).

         3) Процессуальная самостоятельность следователя, понимаемая как полное невмешательство 3-х лиц в процесс расследования, в том числе и под предлогом расширения функций прокурорского надзора. (В этом вопросе представители научной школы Академии управления МВД России являются нашими тактическими союзниками).

          Необходимо раз и навсегда оговориться: никто не ставил вопрос о том, что прокурор как институт себя изжил. Скажем больше: неприкосновенность всех петровских институтов (прокуратуры, Академии наук и т.д.), доживших до XXI века, должна быть обеспечена от государства охранной грамотой как национальное достояние. Однако Петр замыслил и создавал прокуратуру как чисто надзорное ведомство. А в итоге в век ХХI прокуратура вошла, обладая «ядерной» триадой  надзорной, следственной и обвинительной власти.

          Следственной власти в прокуратуре сейчас нет, сохранились обвинительная и надзорная. Но можно ли соединить несоединимое? Можно ли обеспечить беспристрастный надзор за деятельностью участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, являясь при этом стороной обвинения и воплощая в себе всю полноту обвинительной власти? Нонсенс.

       Профессор А.В. Смирнов считает, что 366 следственных судей преобразят российский уголовный процесс[11]. Такова гипотеза, пока не получившая надлежащей экспериментальной проверки. Мы же, опираясь на успешный опыт работы Следственного комитета Приднестровской Молдавской Республики[12], считаем, что уголовный процесс, особенно процесс судебный, преобразит передача функции поддержания государственного обвинения от прокурора следователю. Последний, в отличие от прокурора, дело знает и за судьбу его переживает. А это, в свою очередь, приведет к тому, что поддержание обвинения из чисто ритуальной станет, наконец, вполне осмысленной деятельностью.

         Итак, суверенная национальная модель следственной власти – это миф или реальность? Ответим следующим образом: это уже не миф, но еще и не реальность. Станет ли она реальностью – зависит и от консолидированного мнения научного сообщества, и от активности  гражданского общества, и от решения политиков. Мы, представители научной школы Академии СК России, можем гарантировать лишь то, что будем работать в этом направлении.